中心城區空間管制中的“四區”劃定策略思考

張一然

[摘要]不同于傳統的用地評價分區，空間管制是城市總體規劃中為適應城市規劃轉型而引入的總體規劃思想和概念。本文針對當下中心城區空間管制中的核心內容——“四區”劃定所存在的若干問題和局限性進行解讀，并對學界中出現的一些關于“四區”劃定的理解誤區進行匡正。最后，在已有的相關研究基礎上進一步提出幾點關于建立和完善中心城區空間管制機制的建議。

[關鍵詞]總體規劃；中心城區；空間管制；四區

文章編號：2095-4085（2016）07-0177-02

2006年4月開始實行的《城市規劃編制辦法》中，提出了將城市總體規劃分為城鎮體系規劃和中心城區規劃兩個層次。其中在中心城區規劃的層面上，需明確劃定已經建設區、禁止建設區、限制建設區、適宜建設區（簡稱“四區”）。

近年來，我國各城市在中心城區“四區”劃定方面進行了大量實踐，但大多是以用地建設適宜性評價作為各區的劃定依據，將其視為類似于傳統城鄉用地評定的技術性工作。

另一方面，對于中心城區建設實施過程中出現的各個方面利益的復雜沖突的探討涉及較少，因此，現階段的“四區”劃定無論是在技術層面還是在政策層面均存在一定的局限性。

1當前中心城區空間管制中“四區”劃定存在的問題

1.1對“四區”之間關系的理解存在誤區

首先，學界中許多規劃成果將“四區”中的各分區理解為并列關系，將禁建區、限建區、適建區和已建區一次劃出，并統一賦予其“四區”的概念。然而細看各分區的涵義，其中禁建區、限建區及適建區是以土地建設的適宜性作為定義標準，而已建區的定義則是基于其土地的使用現狀，二者并不在同一范疇之上。事實上，已建區完全有可能同時存在于適建區、限建區和禁建區之中。所以，若將已建區與另外三個分區并列，會使得各類建設區域隱藏在已建區中難以辨認，不利于城市空間的集約利用與高效劃分。

從土地的使用現狀角度看，其關系應為“規劃區=已建區+未建區”，而從建設適宜性角度看，其關系應為“規劃區=禁建區+限建區+適建區”。

1.2“四區”評定要素過于片面

在國內學界中與“四區” 劃定相關的規劃實踐中，特別是在針對禁建區和限建區的評定上，大多都是根據當地自然環境現狀，生態敏感度對空間進行等級劃分，并制定出不同等級的管控方案。然而，其所采用的區域劃定方法存在一個較為明顯的缺陷，即評定要素基本都局限于阻力因素，忽視了關于建設用地發展的動力因素。

當下關于“四區”劃定評定要素的研究已經較為具體和深入，但其也只是包括了限制城市發展的阻力因素，此種只關注阻力因素，而忽略城市發展動力因素的“四區”劃定評價體系，雖然能夠在城市建設中起到保護生態環境和資源的作用，但另一方面也是不重視城市發展客觀現實的表現，使得“四區”劃定成果在實際城市建設和管理中遇到來自各方面的阻力和利益沖突，甚至因此被迫修改已有的分區成果。

1.3與空間管制實施相配套協同政策不夠健全

在目前的研究成果中更多還是從技術層面對“四區”劃定進行探討。一些城市對于“四區”劃定后的配套管制政策研究不深，導致在后續管制政策實施中出現“只劃不管”的現象。例如對于禁限建區生態補償配套政策缺失，導致部分禁限區管制失效。

許多城市所劃定的“四區”中的禁建區包含了部分現狀建設用地（即已建區），若出于規劃要求需強制將這部分現狀建設用地以異地復建的方式遷出從而還原禁建區，那么政府也需要為禁建區內現狀建設用地的主體權益制定相應的安置和補償政策。

2對空間管制工作中“四區”劃定的建議

2.1建立動力因素和阻力因素相結合的區域評定標準

在城市發展和實施規劃政策過程中，不可避免地會受到動力因素和阻力因素兩方面的影響。阻力因素是一定階段限制城市增長邊界的因素。其主要目的是各類生態環境保護和自然風險避讓。而動力因素即預測城市發展規模要考慮的因素，目的是從各方面滿足城市建設對空間的需求。而在“四區”劃定工作中，應當綜合動力因素與阻力因素兩方面來對建設用地的性質進行評定，做到滿足城市發展空間需求的同時，也對各種自然資源實現了良好的保護，并實現與后續空間管制的前后銜接。

2.2對“四區”劃定進行多層次細化

由于建設區內土地性質的多樣性與復雜性，若籠統的將“四區”進行簡單的四種性質的劃分并不能滿足精細化建設管理的需求且缺乏可操作性，應在《辦法》規定的基礎上進行進一步詳細分區，并落實具體規模和方位。如《北京市限建區規劃（2006-2020）》中，將“四區”按建設適宜性分為適宜建設區、適度建設區、一般限建區、嚴格限建區、相對禁建區、絕對禁建區和已建區共七個層級，提高了“四區”劃定方案的可操作性。另一方面，由于城市建設用地擴展客觀存在的不確定性，不同建設強度的分區之間在空間上難免存在不同程度的相互侵蝕，因此在各建設分區之間劃定一定范圍的緩沖區就顯得尤為必要。在不侵占各類生態、文化保護用地等各種強制性管制區域的前提下，須允許在緩沖區內進行一定程度的高于本區規定強度的建設行為。

2.3完善與中心城區規劃實施相配套的管補政策

在城市空間管制政策的實施過程中，應對禁限建區內當事人的權益實施保障，尤其是弱勢群體的權益。可將復建住房安置補償、土地發展權轉移等補償政策加入與“四區”劃定相配套的補償機制中。例如，一處禁建區內存在一定規模的居住建設用地，若需要將住區遷出，還原禁建區，則要制定細致的居民安置補償以保障當地居民的合法權益。若遇到禁建區內現狀建設用地規模較大，公共財政支出困難的情況，可對已建區實施部分保留，或對居住區域的擴張和區內日后的新建項目進行嚴格限制，同時對居民區所受的發展權限制定相應的配套補償政策，做到兼顧城市的發展和個體合法權益，最終在保證禁限建區生態環境的前提下，實現政府、發展權獲得者與居民的多方共贏。

3結語

“四區”劃定作為中心城區空間管制的重要內容，首先在觀念上必須改正以往的誤區，認識到它是由政府制定的具有公共政策屬性的空間管制規劃工作，而非類似于傳統用地建設適宜性評價的技術性工作。在此基礎上，構建更為豐富的用地評定體系，完善規劃實施中的配套政策，從而使各建設區內各方利益得到平衡，增強“四區”劃定相關工作的可操作性。

參考文獻：

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