街道辦事處條例修法中的五個重點問題

萬智奇

作為區人民政府的派出機關，街道辦事處處于行政的末端、基層的頂端，是政府與基層的重要連接點，是創新社會治理、加強基層建設的關鍵所在。市委“創新社會治理，加強基層建設”的“1+6文件”對深化街道體制改革進行了頂層設計，要求強化對街道辦事處的法治保障，推進基層治理法治化。今年市人大常委會將修訂《上海市街道辦事處條例》，6月21日市十四屆人大常委會第三十次會議對《上海市街道辦事處條例（修訂草案）》[以下簡稱《條例（修訂草案）》]進行了初審。總體來看，法規的修改遵循如下思路：一是保留現行條例中符合實際的規定，對文字作出相應調整；二是以有關文件精神為依據，充分結合基層實際，做好已明確政策的法律轉化；三是固化基層探索中證明行之有效的經驗及措施；四是為未來改革的發展走勢和基層探索留出空間。

縱觀街道辦事處立法工作的過程，這次修法主要著力應對了五個問題。

強調黨的領導

在街道層面，街道黨工委是整個地區社會治理的領導核心，根據區委的授權，負責街道轄區的經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等工作。街道辦事處在街道黨工委的領導下，依法履行相應的政府職能。對此，《中共上海市委、上海市人民政府關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》將“堅持黨的領導”作為創新社會治理、加強基層建設的首要原則，并要求在社會治理中要充分發揮各級黨組織的領導核心作用，把黨的建設貫穿于基層社會治理的各方面和全過程。對此，《條例（修訂草案）》根據“1+6”文件精神，規定街道辦事處在中國共產黨街道工作委員會的領導下，按照職能清晰、權責一致、運轉協調、保障有力、依法高效的原則履行職能。街道辦事處接受同級黨工委領導和區政府層面行政領導的機制擬在法規層面確認。

梳理主要職能

從當前的基層實際和群眾需求來看，現行條例關于街道辦事處的14項職責的規定已經滯后于現實發展要求。根據“1+6”文件精神和本市實際，《條例（修訂草案）》對街道辦事處的職能作了調整：一是增加統籌社區發展方面的職能，明確街道辦事處統籌落實社區發展的重大決策和社區建設規劃，參與轄區公共服務設施建設規劃編制等。二是刪除“領導街道經濟工作”的相關規定，把工作重點轉變為優化公共服務，向企業提供良好的社會環境；刪除《條例》中“負責街道監察隊建設和管理”的規定，為執法力量下沉留下制度空間。三是強化街道辦事處組織公共服務、實施綜合管理、監督專業管理、動員社會參與、指導基層自治、維護社區平安等方面的職能，推動街道工作重心切實轉向公共服務、公共管理、公共安全。四是細化街道辦事處的職責任務，規定區人民政府應當根據街道辦事處的職能定位，明確職責任務，配備工作人員、經費和資源，制定街道辦事處行政權力和行政責任清單。

明晰機構和人員設置

為適應街道辦事處調整完善后的職能定位和工作職責，“1+6”文件對于街道黨政機構設置進行了優化，對街道辦事處內設機構名稱、設置和街道各中心等作出了規定。各街道在原有“三中心”（社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心）建設的基礎上，建立完善了城市網格化綜合管理中心、社區綜治中心等服務管理機構和平臺。根據這一改革方向，《條例（修訂草案）》明確街道辦事處按照精簡、高效的原則，下設社區服務、社區管理、社區自治、社區平安等工作機構，并對街道社區事務受理、公共文化、公共衛生等中心以及城市網格化管理、社會治安綜合治理等平臺的功能和工作定位予以明確。在人員編制方面，目前，在街道層面從事社會管理和公共服務的人員共有三類：公務員、事業編制人員和社區工作者。《條例（修訂草案）》對如何在街道辦事處合理配置行政編制和事業編制，以及對社區工作者的制度內涵、管理體制、保障機制等內容作出了規范。

理順“條”“塊”關系

如何理順“條”“塊”關系是街道辦事處職能定位轉變過程中最復雜的問題之一。從工作實際來看，一方面，按照屬地管理的原則，“條”的大量事務和職責通過各種渠道下沉到“塊”，而相匹配的管理權限和資源常常未能到位；另一方面，街道辦事處統籌區級專業部門開展執法、管理的工作機制尚待完善，職責邊界不清。解決問題的核心，一是要促進“條”和“塊”的雙向支持、雙向監督；二是要更清晰地推動“條”的專業性和“塊”的綜合性相結合。對此，《條例（修訂草案）》作了五個方面的努力：一是建立制度，明確建立行政事務準入制度，并區分市區兩級，對職責主體、工作程序和相應保障機制作出了規定。二是賦予權力，針對部門職責交叉、需要多部門協同解決的街道層面綜合性事項，明確街道辦事處對相關部門及其派出機構統籌協調、考核督辦的權力。三是完善機制，通過完善街道聯席會議、城市網格化管理等機制建設，強化街道辦事處對條線部門及其派出機構的綜合管理權，推動“條塊”協同。四是加強協作，規定對責任部門明確的執法和管理事項，市、區人民政府職能部門及其派出機構應當依法履行職責，街道辦事處依法予以配合和監督。五是優化考核，規定區人民政府對其職能部門、區人民政府職能部門對其派出機構和機構主要負責人進行考核時，應當將群眾滿意度評價和街道辦事處意見作為重要依據。

保障和監督

在保障方面，取消招商引資職能后，街道辦事處需要區政府加強對其履職的經費、辦公用房等方面保障，確保街道辦事處的運行效率。根據“1+6”文件精神，《條例（修訂草案）》沿用了現行條例的規定，明確街道辦事處的行政事業經費和辦公用房，由區人民政府按照國家和本市有關規定予以保障。此外，為加強對街道辦事處履職的信息化支撐，《條例（修訂草案）》還規定，各有關部門應當依法將人口、法人、房屋等基礎信息向街道辦事處開放，實現職能部門業務數據在街道層面的整合與分類共享。在監督方面，《條例（修訂草案）》明確區人民政府應當建立健全街道辦事處的工作考核機制。對街道辦事處的工作考核，應當聽取其轄區內居民委員會等基層群眾性自治組織、社區居民、駐區單位等各方代表的評議和意見。此外，在“法律責任”一條中，還對現行《條例》未依法履職行為處理的相關規定作了補充細化，增強了制度的可操作性。