拆墻：破解未來城市發展難題

彭力立 莊嘉

“社區圍墻”，這個名詞，從未像現在那么“火”。激起這層熱議浪潮的源頭是中共中央國務院于2016年2月21日行文發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（下稱：《若干意見》）的第十六條。該條提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用”。此條文被百姓戲稱為“拆墻條款” （即“拆掉社區圍墻條款”）。

《若干意見》≠拆墻

隨著經濟的快速發展，我國城市建設進入快車道，高樓大廈興建的同時也催生一系列城市發展的問題。如城市建設盲目追求規模擴張，違法違章建設層出不窮，大拆大建問題突出，交通堵塞環境污染加重……這些都促使我國的決策層從城市規劃的前瞻性、可持續性的角度重新謀劃未來我國城市的愿景，實現我國城市發展的華麗轉變。在這樣的背景下，《若干意見》應運而生。而《若干意見》第十六條更是奪人眼球！其明確提出不再建設封閉住宅小區，同時逐步打開已建成的封閉住宅小區和單位大院。由此，民眾從條文的字里行間嗅出了拆掉社區圍墻的味道，從而將《若干意見》第十六條戲稱為“拆墻條款”，將《若干意見》直接理解為簡單的拆掉圍墻！

我們應該看到《若干意見》絕非僅僅是拆圍墻而已，我們不能簡單地以“拆墻”來詮釋《若干意見》的主旨。以《若干意見》第十六條為例。其原文如下：“優化街區路網結構。加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。樹立‘窄馬路、密路網的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。打通各類‘斷頭路，形成完整路網，提高道路通達性……加強自行車道和步行道系統建設，倡導綠色出行。合理配置停車設施，鼓勵社會參與，放寬市場準入，逐步緩解停車難問題。”

由此可見，中央政府通過拆墻的手段欲達到的目的包括以下三點。其一，通過拆掉社區圍墻將社區內部與外部進行無縫銜接，將社區內部的道路公共化，并納入市政道路體系中，作為市政道路的支路納入“級配合理的道路網系統”。其二，以此促進土地節約利用，通過小區道路構成的支路分擔主路的交通流量壓力，以所謂的“窄馬路，密路網”實現節地的初衷，推動公共資源的重新布局建設。其三，利用開放式的社區催生新的物業服務模式和商業業態，發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和睦的生活街區。

因此，拆墻僅僅是政府在未來城市規劃建設管理工作中的手段之一，《若干意見》還不能與拆墻簡單畫上等號！

事實上，《若干意見》提出的主旨恰恰迎合了目前發達國家通行的街區制的理念，為未來中國城市發展作出的前瞻性預判和規劃。通過拆掉社區圍墻打造的街區制能夠打破當前封閉式的社區管理模式。一者，拆墻將進一步加強社區內外的聯系，由“小豆腐塊”變為“大蛋糕”，不僅節約資源，更能與社區外的自然綠地相接，實現“公園是我家，我家即公園”的綠色局面。二者，“街區制”促使社區周圍的資源共享，符合可持續發展的要求。住宅小區一旦開放，四通八達的便民服務網點必將隨之而來，滿足居家需要，也為經濟繁榮增添動力，增加就業機會。三者，社區居民走出封閉的“社區圍城”，將打破傳統的封閉模式，人們更加開放地融合到社會活動中，讓原本封閉的人民個體成為活躍社會的強大力量。因此，拆除社區圍墻，去封閉，促開放，更有利于土地資源的節約集約，居民互通，資源共享。這是值得我們肯定的！

依法拆墻 法治先行

“該不該拆墻”是一個關鍵問題，如何在現行法律體系下“合法合規地拆墻”又是另一個核心問題。

在回答如何拆墻的問題前，我們必須明確“小區內的道路和綠地等公共土地的權利歸屬”，因為拆墻必然影響這些權利人的相關利益。根據《中華人民共和國物權法》（下稱：《物權法》）第七十三條規定，“建筑區劃內的道路，屬于業主共有。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有”。同時依據《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定，“建筑區劃內的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權，但屬于業主專有的整棟建筑物的規劃占地或者城鎮公共道路、綠地占地除外”。上述條款以法律及司法解釋的形式明確了“小區內的綠地和道路等公共土地”均系小區內的全體業主共有。如果政府欲拆除社區圍墻，就意味著社區內道路的屬性及相應土地產權性質將發生權屬變化。而近日，最高人民法院民一庭庭長程新文在回答“拆除社區圍墻是否違背《物權法》”的問題時，只是強調司法機關將對拆除社區圍墻可能涉及的相關主體的權益的影響、協調和保護，加強調研，及時研判，卻并未給出正面的答復。由此可見，根據目前法律法規，拆除社區圍墻必然涉及業主的共同利益，此種利益的博弈與調整，仍然需要法定機關通過法律法規的形式給予明晰，為拆除社區圍墻提供直接的法定依據。

據此，在現行的法律體系下，如果政府要拆除社區圍墻，最有可能實施以下兩種模式。其一，以政府的名義和小區業主委員會簽訂地役權合同，即所謂的“地役權模式”。根據《物權法》第一百五十六條規定，“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益”。鑒于小區內的公共土地屬于小區內的全體業主共有，而小區外的公共道路屬于政府所有。如果政府需要利用小區內的公共土地來進行公共通行，則屬于“提高自己不動產效益的行為”范疇，政府可以依據《物權法》第一百五十六條規定與小區內的全體業主簽訂“地役權合同”，并向小區內的全體業主支付一定的費用。其二，政府征收模式。根據《中華人民共和國土地管理法》（下稱：《土地管理法》）第五十八條規定，“為公共利益的需要和為實施城市規劃對舊城區進行改造的，需要調整土地的，可以收回土地使用權”。另根據《物權法》第四十二條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。故政府可以依據上述條款，對需要使用的小區內的公共道路進行依法征收，以便于后續的拆墻行為。

然而，上述兩種模式均面臨法律程序的難題。一方面，無論政府最終采取哪一種模式，“小區內的業主是否同意”均是必經程序之一。根據《中華人民共和國征收拆遷補償條例》（下稱：《征收條例》）第十一條、第十四條，及《物權法》第七十六條之規定，“對于建筑區內重大事項，應由全體業主共同決定，并取得應當經專有部分建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。如果在大部分業主不同意的情況下，政府需要采取聽證會的形式來聽取意見，并根據聽證會的情況修改方案”。此外，存在利害關系的業主或者業主委員會的代表亦可通過行政復議或者行政訴訟的救濟途徑進行維權。這就從法律程序上給拆墻增加了一定的障礙。另一方面，如何計算“政府應向小區內業主的支付費用”也是一道成本預算方面的難題。拆除社區圍墻并不是簡單的打開道路，涉及公共安全、小區環境、物業費、小區樓道及設施的改造，甚至還會影響小區內房屋本身的價值，因此對于合同金額或者征收費用的計算必須考慮到各種相關因素，不能簡單地計算土地價值，這亦給政府拆除社區圍墻增加了大量的成本預算。

當然，《若干意見》只是中共中央對未來我國城市建設的規劃提出的綱領性文件，是政府的政策性文件。因此，在依法治國的大背景下，《若干意見》的細化與實施必須嚴格遵循即時的法律法規的規定，恪守法治先行的理念。誠如著名法學家、中國法學會副會長張文顯所言，“改革不能以犧牲法制的尊嚴、統一和權威為代價”，指出“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行；有的重要改革措施，需要得到法律授權的，要按法定程序進行，不得超前推進，防止違反憲法法律的‘改革對憲法法律秩序造成嚴重沖擊，避免違法改革對法治造成‘破窗效應。”因此，即便拆墻，也須依法拆墻，嚴格按照目前法定程序進行，并應充分尊重小區業主的意愿和利益。這樣才能真正暢通民意，拆除人們生活方式中那一道無形的墻！

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com