對農村信用社案防管理缺位的思考

【摘要】近年來，農村信用社案防組織體系、案防思想教育、案防制度體系和案防工作機制缺位問題凸顯，案件數量出現大幅反彈，在當前經濟轉型的關鍵時期，農村信用社必須牢固樹立內控優先的經營理念，進一步強化員工合規經營意識和案防意識，夯實案防管理基礎，完善案件防控長效工作機制。只有這樣，才能有效提升農村信用社案防管理水平，鞏固農村信用社體制改革和業務經營的重大成果。

【關鍵詞】農村信用社 案防管理 缺位 思考

在經濟下行和去杠桿化雙重壓力下，近年來農村信用社案防管理問題凸顯，案件數量出現大幅反彈，這種案件高發、多發的勢頭如果得不到及時有效的遏制，不但將給農信社帶來重大的經濟損失和聲譽損失，嚴重的還可能引發系統性和社會性風險，對國民經濟的發展造成重大影響，必須引起我們的高度警惕。

一、案防管理現狀

毋庸置疑，受點多面廣、經營環境復雜、案件誘因多等因素影響，農信社案防管理的難度尤甚于其他銀行金融機構，但是，農信社案件在業內居高不下根本原因，還在于案防管理活動中的諸多缺位：

（一）案防管理組織體系缺位

從形式上看，農信社案防管理組織體系與內控管理組織體系基本匹配，但由于內部機構設置不合理，案防管理職責難以得到有效落實，從而導致了案防管理組織體系實質性缺位：一是案防執行責任主體發生轉移。依照銀監會和上級部門有關規定，風險合規部作為農信社案防職能管理部門，應在高管層的直接管理下，獨立行使管理職權。然而，迄今為止，仍有部分社沒有對風險合規部實行單設管理，而是將其掛靠在稽核監察部，實行兩塊牌子一套人馬。合并之后的風險合規部不但缺乏獨立的案防管理職權，同時也脫離了高管層的直接管理，成為了監事長分管的部門。這就意味著監事會不但要履行案防監督主體責任，同時還必須承擔案防執行主體責任；而高管層卻因為主任（行長）未分管風險合規部而游離于案防管理組織架構之外；二是制度安排的非合理趨利性。風險合規部掛靠于稽核監察部后，高管層只管經營，不管風險，案防管理架構中的這個明顯、低級的漏洞居然多年以來被各級管理部門默許存在，無非是這樣的制度安排可以減輕高管層管理上的壓力，讓高管層能夠集中精力為企業創造更多的或有效益；另一方面，監事會履行案防監督主體責任可謂職責所在，責無旁貸，但是由監事會一肩挑起案防監督和執行兩個主體責任，相當于監事會既當裁判員又當運動員，自己監督自己。且不說這樣的監督是否有效，就其履職條件而言，由于而業務條線部門都是高管層管理的部門，監事會如果要嚴格履行案防執行主體責任，唯一能夠依托的，只有通過風險合規部向轄內網點進行管理上的滲透，由于缺乏條線部門的技術支撐，風險合規部的滲透既沒有力度，也沒有深度；三是權責不對稱。一方面，董事會和高管層責任義務不明確，職權界線不清晰，董事會代行高管層職權的行為屢見不鮮；另一方面，風險管理委員會、審計委員會等工作機構形同虛設，基本未正常開展工作；有些社則以董事長辦公會或黨委會等代行相關專業委員會的職權，以行政決定取代專業意見。

案防組織體系的缺位的弊端顯而易見：一是弱化了案防管理的組織保障。在農信社案防管理架構中，唯有董事會、監事會和高管層三足鼎立，才能構成一個職權清晰、分工明確、各負其責、密切協作的領導整體，如果高管層不承擔案防執行主體責任，則管理架構中的三足變成了兩足，從幾何學原理可知，兩點只能連成一線，而無法對立體型、全方位、多層面的管理組織體系進行有效支撐；二是管理時效上的矛盾難以解決。風險合規要求在制度和規范的框架內開展業務經營，時效上具有前置的特征，而稽核監察主要是在事后對各種業務行為進行監督檢查，時效上具有后置的特征。兩個部門合并之后，稽核監察部在協同風險合規部履行案防管理職責時難免顧此失彼，無法實現管理時效的有機統一；三是容易造成混亂的管理局面。風險合規部與稽核監察部合并之后，無論是監事會還是高管層，參與案防直接管理都存在師出無名的顧慮和越權的嫌疑，管理上要么政出多門，多重管理；要么退避三舍，推諉扯皮，從而使案件防控處于混亂無序的邊緣化管理狀態。

（二）案防管理意識缺位

部分農信社管理者對案件危害性、案防重要性認識不足，重視不夠：一是重業務經營，輕內控管理。農信社與農業銀行脫鉤時，普遍面臨著歷史問題多、虧損包袱重、業務經營難以為繼的艱難困局甚至被清算的風險，因而客觀上存在快速發展的內在要求；而當農信社取得體制改革和業務經營取得重大成果時，正值國際社會經濟下行時期，探尋農信社生存壯大之道，依然是各級農信社管理者重點關注的問題。基于上述考慮，在很長一段時期內，發展是第一要務成為了農信社各級管理者秉持的共識，而內控管理則放在了相對次要的位置；二是重發展速度，輕發展質量。部分農信社管理部門一味追求業務規模的擴張，相關業務經營指標的制訂嚴重脫離當地經濟發展水平等實際，有些地方甚至提出了三年再造一個社的發展口號，要求基層社存貸款等主營業務指標每年的增幅達到30%以上，與之相適應的，在各級管理部門對轄內干部的考核與評價中，除非因為發生案件被一票否決，對合規風險管理大多沒有納入干部考核和評價體系，從而使基層社管理者主觀上形成了經營業績是硬道理、案件防控是軟指標的意識。有些社為了拉存款，爭份額，無節制地擴大經營成本；有些社為了完成目標任務和應對績效考核，每到月末、季末和年末便大搞短期行為，甚至違規虛增存款；個別社置國家法律法規和管理規章于不顧，以發展為借口，違法違規開展賬外經營、公款私存等經營活動；三是重案防形式，輕案防實效。有的社雖然建立了案防管理的基本架構，但內設機構、人力資源等配置不合理，相關部門的管理力量、工作人員的綜合素質與案防管理的要求不匹配，日常的案防管理工作基本滿足于轉發上級文件和向上級報送有關材料，缺乏嚴格履職的基本條件；有的社案防規劃、目標、制度、責任狀等等應有盡有，但是在落實案防工作措施和上級部門案防工作部署時大搞上有政策下有對策，雷聲大，雨點小，認認真真搞形式，扎扎實實走過場。個別社的案防工作重點不是如何夯實案防基礎、提高案防水平上，而是放在如何應對銀監部門和上級部門的檢查上，有的社甚至編造案防管理成果，欺上瞞下，粉飾太平。

管理者案防意識缺位的直接危害就是員工對案防形勢的嚴峻性認識普遍不足，案防主動性和自覺性差。一方面，由于很少系統性地開展案防管理專業培訓，員工缺乏必要的風險識別和防范技能；另一方面，員工對操作上的違規現象見怪不怪，麻木不仁，部分員工只要求自己不違規違紀，對發生在身邊的各種違規行為則不管不顧，不聞不問，一心只掃門前雪，不管他人瓦上霜；有些員工要么礙于同事間的情面，要么盲從單位負責人的指揮，無視制度規定，放棄紀律原則，對違規操作行為不制止，不抵制，不報告，或任由其惡性蔓延和發展；個別員工放松了對主觀世界的改造，生活上追求奢靡和享樂，在欲望的誘惑下不惜以身試法，最終走上了違法犯罪的道路。

（三）案防制度體系缺位

一是內控制度的系統性差。有的社頭痛醫頭，腳痛醫腳，對業務經營過程或資金運營環節可能發生的風險認識不足，很多時候都是在問題出現了，才倉促出臺一個相應的制度去應對，這種應急型的內控制度以文字表述的居多，鮮有清晰的流程圖、表單以及程序文件、技術性文件和配套政策與措施作為其發揮效力的支撐，制度體系的縱向深度和橫向廣度與制度的系統性、完整性要求相距甚遠；二是現行內控制度無法滿足業務發展需要。一方面，隨著業務發展速度的加快，農信社各種新情況、新問題不斷涌現，客觀上存在進行制度規范的內在要求，但是，由于管理者對現行內控制度的修訂、完善滯后，致使大量制度過時、失效，無法形成對業務風險的全覆蓋；另一方面，近年來農信社新業務、新知識、新技能的推廣運用層出不窮，但是新制度的擬訂跟不上業務發展的步伐，相應的配套措施、政策、崗位職責和業務流程等遲遲未能落實，致使內控管理出現了制度的盲點、死角甚至真空，在一定程度上加劇了操作風險和案件風險；三是制度設計不嚴謹。有的制度設計人員盲目自大，閉門造車，制度設計時既不開展深入調研，也不征求各方意見，制度出臺前又不進行評估論證，更不履行規定程序，相關內控制度要么脫離實際，要么邏輯混亂，要么互相矛盾，要么多重標準，各種技術漏洞和設計缺陷凸顯；有些社無視小法服從大法原則，個別制度條款與國家相關的法律法規相抵觸，如貸款責任終身制等，類似的管理制度不過是管理者的一廂情愿而已，制度執行的最后結果必然是不了了之。

案防制度體系的缺位使得農信社案防管理失去了制度約束和保障，操作上各種違規現象時有發生：一是有規不依。雖然農信社各種內控制度林林總總，不一而足，但由于對制度本身缺乏科學管理，不少員工對紛繁雜亂的制度一知半解，個別工作人員圖簡便和省事，往往撇開制度與流程規范，違規進行業務操作；二是有規難依。由于制度的更新、修訂、完善滯后及制度設計缺陷大量存在，部分制度與流程失去了規范的效用，因此，盡管操作層面上并不缺少管理制度和業務流程，但是否嚴格落實相關的制度與流程，卻成了執行者的兩難選擇。事實上，對于已經失去了規范作用的制度和流程而言，執行和落實與否，都必然形成操作上的風險隱患；三是無規可依。一方面，制度的擬訂與業務發展不同步形成了制度的真空、盲區和死角；另一方面，農信社內控制度體系不盡完善，有的社沒有制訂、細化和落實重要崗位、重要環節的工作職責；有的社一人多崗，或一人多職，崗位設置混亂，崗位約束乏力。員工在缺乏制度規范的情況下，憑經驗、靠感覺，或者依照個人的操作喜好完成業務操作。

（四）案防管理機制缺位

1.內控制度檢查與監督機制落實不到位。有的社內審機構人力資源配置與工作職能不匹配，或工作人員綜合素質偏低，稽核審計整體力量較弱，對基層網點內控制度的執行及一線業務事前、事中、事后的檢查難以滿足業務發展的基本需要；有的社把稽核審計、紀檢監察、風險合規三項工作職能合而為一，致使風險合規和紀檢監察缺乏管理上的獨立性和權威性；有的社業務條線管理部門未嚴格履職，不能及時、有效地揭示風險；有的社對檢查發現的各種風險因素不能形成系統的分析，不能及時識別和準確把握業務風險點；有的社抓問題整改時流于形式，或者簡單地以罰款代替問題整改，相關的風險隱患未能有效消除。

2.案防長效激勵和約束機制落實不到位。有的社在制定業務發展規劃時沒有考慮業務狀況和自身實際，盲目追求業務發展加速度，相關的業務經營指標與現實出現嚴重背離。一線部門面對不可能完成的目標任務，不得不大搞短期行為，甚至違法違規經營，客觀上加劇了操作風險和案件風險程度；有的社沒有建立長效案防激勵機制，員工績效考核重量而輕質，相關風險指標沒有納入績效考核，不能有效地激發、傳導員工參與案防管理的正能量。

3.監事會監督管理機制落實不到位。表面上，農信社董事會、監事會、高管層樣樣齊全，分工明確，但由于所有者缺位，內部控制乏力，導致三會制度基本流于形式，董事會與經營班子職責不清，甚至代行經營班子的職權，而監事會組織結構不健全，履行對董事會決策和高管層執行情況監督的職權未落實，不具備基本的履職條件，更多農信社實際上都是把監事會定位為內審機構，其監督職能往往寫在紙上，停留在制度上，而無法融入到管理上，落實到行動上。

4.案防責任追究機制落實不到位。有的社處理違規違紀人員時講關系，顧人情，搞中庸，和稀泥，要么以批評教育代替處罰，要么以罰款代替行政處分，要么以較輕的處罰代替較重的處罰，高抬輕放，點到即止，大事化小，小事化了；有的社發生重大違規、違紀或違法案件后，管理者害怕拔出蘿卜帶出泥，查處相關問題時遮遮掩掩，避實就虛，甚至為了免除自身的管理責任而弄虛作假，瞞案不報，名曰保護干部，維護形象，實則徇私枉法，害人害己，保護了一小撮，傷害了一大片；有的社責任追究機制不完善，責任認定和處罰標準執行不一，有失公允，客觀上縱容了違法亂紀行為的發生。

二、案防管理對策

（一）進一步完善案防管理架構，強化組織保障作用。

一是建立健全案防管理組織結構。一方面，要嚴格遵照銀監會和上級部門的規定，按照精干、科學、高效的原則，構筑層級分明、責權對稱、管理有序的案防管理組織結構，設置合理的部門和崗位職能，建立健全責權清晰、責任落實、各負其責、密切協作的案防管理體系；另一方面，要進一步完善法人治理結構，規范三會一層的議事規則，構建互相監督、互為補充、密切合作的案防管理架構，同時，要優化和完善產權結構，在加快改制商業銀行的基礎上，積極探索在現行結構體制下的所有權和經營權分離辦法，形成有效的激勵約束功能和權力制衡機制；二是構建嚴密的案防管理防線。在科學合理的多維管理架構中，以委派會計、合規經理、條線部門、稽核部門和合規部門為基礎，構筑多層面、多環節、立體型、全覆蓋的案防管理防線，明確并落實工作職責，加強對相關人員的履職監督、檢查和處罰，做到一級服從一級，一環緊扣一環，形成領導核心堅強、群眾基礎牢固、專業條線配合、督查機制健全、中堅力量穩固的案防工作格局；三是強化職能管理作用。風險合規部的設置與管理必須無條件回歸到銀監會和上級部門的相關規定上來，使其享有獨立的管理職權。已經對風險合規部實行單列管理的農信社，必須克服形式化傾向，嚴格有關規定充實其管理力量，落實其管理責任，樹立其管理權威，確保其職能管理作用得以充分發揮。

（二）健全完善案防教育體系，強化思想保障作用

一是全面提高管理者的案防管理意識。各級農信社管理者要站在政治和全局的高度認識案防管理的重要性、緊迫性和嚴峻性，堅持做到標本兼治、查防結合，改革流程、部門設置和強化管理并舉。精心組織，統籌謀劃，扎實推進案防管理工作，提升案防執行力；二是密切關注員工的思想動態。要結合實際，把準病脈，提高員工對違規行為危害性的認識，要把對員工的管理從八小時之內延伸到八小時之外，不但要關注員工的學習和工作情況，還要關注員工的家庭生活、經濟狀況。對于家庭關系破裂、消費異常、負債沉重、責任貸款多、人際關系復雜、經商辦企業、資金交易異常的員工，尤其應當密切關注，防止因上述種種原因而引發個人道德風險；三是創新案防培訓和教育方式。要根據業務發展狀況和風險狀況，開展有針對性的案防培訓和教育；要建立健全常態化的案防培訓教育機制，通過以會代訓、集中培訓等方式，營造上下聯動、全員參與的良好學習氛圍，使員工在互動中掌握有關案防知識和技能，提高識別、防范和化解案件風險的水平與能力；四是加強對員工的主人翁思想教育。一方面，努力培養員工的歸屬感、責任感，引導員工樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀。要時常告誡員工十分珍惜自己擁有的這份職業，忠誠這份為之奮斗的事業。要讓全體員工都深刻認識到，正因為有了它，我們的人生才有追求，奮斗才有目標，精神才有寄托，我們才能在競爭激烈的經濟社會找到自己人生的位置，展現自己人格的魅力，實現自己生命的價值，我們才能真實地擁有這份尊嚴和榮耀，真實地享受幸福、健康和快樂的生活；另一方面，要持續保持案件防控的高壓態勢，進一步提高員工的案防主動性和自覺性。要敦促員工在思想上繃緊案防管理這根弦，使全體員工都清醒認識到，一旦陷入違法亂紀的泥淖，我們今天所擁有的一切都將在瞬間消失，我們的人生理想、抱負將發生重大逆轉，自由的陽光和空氣將會成為我們最奢侈的渴求。不提高警惕，就改變命運！這是我們全體員工應當永遠銘記的信條。

（三）健全和完善制度體系，強化制度保障作用

一是加強內控制度建設。一方面，要依照制度設計原則，對現有管理制度進行全面梳理和后評價。對于有設計缺陷、或嚴重脫離實際、或與國家法律法規相抵觸的內控制度，要在全面梳理的基礎上盡快進行修訂或完善，使制度和流程能有效地涵蓋業務風險點；對于銀監會頒發的法規性文件和上級部門的管理規章，不能簡單地轉發、執行，而要結合業務發展狀況制訂具體的實施辦法或細則；另一方面，堅持“內控優先、制度先行”的總體原則，按照“開辦一項業務、出臺一項制度、建立一項流程”的要求，大力開展創新業務風險控制和防范的制度建設。要建立健全涵蓋所有業務和機構的內控制度和流程，規定內部控制的基本原則和要求；要制訂、細化和落實崗位操作規范和操作手冊，讓每個員工都充分了解自己應當遵守的制度、流程和應當履行的職責、承擔的義務，使各項制度全面制約各類決策程序、各項業務過程、各級管理人員和每個員工，使所有的業務操作、權力行使、流程運用等等都置于有效的監督制約之下；二是健全和完善崗位制衡機制。要結合農村信用社案件特點和案防要求，科學、合理調配和設置內部崗位，使崗位與崗位之間相互制衡、員工與員工之間相互制約，避免因業務操作一手清而出現的操作風險和權力尋租風險；三是提高制度執行力。要嚴格依照銀監會和上級部門規定，堅持推行干部交流制度、親屬回避制度、崗位輪換制度和強制休假制度，及時發現和堵住案防漏洞，進一步提高風險識別和防范能力。

（四）健全完善案防工作機制，強化機制保障作用

1.建立健全制度化的風險排查機制。一方面，要結合農村信用社近期案件的特點，根據改革發展狀況、業務經營狀況、員工狀況等，對案件多發的傳統業務區域實行重點監控，定期或不定期開展專項或常規的風險排查；另一方面，要重點排查員工參與民間融資、非法集資以及因外部風險感染所導致的案件風險隱患，注意員工的思想動態和行為傾向，將各種不安定因素化解在萌芽狀態之中。

2.建立健全長效激勵和約束機制。一方面，按照現代企業要求，建立健全充滿生機與活力、同時包含案防管理和經營業績等內容的績效考核體系，使員工的收入真正與單位效益、案防管理等掛鉤，形成案防管理長效激勵機制；另一方面，依照《公司法》等法律法規要求，建立對理事會成員、監事會成員和高管人員的長效約束機制，明確相關人員違反國家法律法規、行業管理規章等應當承擔的法律責任、行政責任和經濟責任，促使相關人員恪盡職守，勤勉盡責。

3.建立健全功能完善的監督機制。一是完善監事會組織結構。要盡快成立監事會辦事機構，配置相應的工作人員，完善相應的組織結構，為監事會履職創造條件；二是強化監事會的監督職能。要細分監事會的監督權限，明確其監督的對象、內容、范圍和要求，使其監督行為滲透到業務經營和管理的每一次決策、每一個環節、每一件事項之中，防止因集權和濫權而埋下重大風險隱患；三是完善監事會工作機制。在現行管理體制下，要強化監事會的監督職能，必須賦予監事會獨立履職的權力，減少董事會機構對監事會機構履職的限制，使監事會嚴格履職變成可能。

4.建立健全科學合理的責任追究機制。要堅持有錯必究、違規必罰的原則，建立符合實際的責任追究機制。一是嚴格責任認定。要依照銀監會一案四問責等規定，明確界定直接責任、間接責任、管理責任、領導責任，并制訂、實施統一的責任認定標準和程序；二是要提高稽核處罰震懾力。要進一步充實稽核審計機構的力量，采取專項稽核審計與常規稽核審計相結合的辦法，定期或不定期對各項業務開展情況進行檢查，對稽核檢查發現的問題切實整改，做到風險早發現，隱患早排除，問題早整改，違規早處理；三是要嚴肅查處各類違規違紀人員，對形成重大風險、造成重大損失、產生惡劣影響的重大違規、違紀事件或違法案件，要堅持依照一崗雙責、一案雙查和一案四問責、上追兩級的辦法，堅決追究有關責任人、有關管理部門的責任。要通過責任追究機制的落實，進一步促進廣大干部員工增強依法合規經營和防案控案意識，切實有效防范操作風險和案件風險。

作者簡介：陳武（1967-）男，漢族，江西東鄉人，現就職于江西南豐農村合作銀行，任監事長、紀委書記。