通向《南海各方行為宣言》的曲折之路

20世紀90年代初，在冷戰終結、亞太國家關系緩和、經濟發展成為主基調的大背景下，中國與東南亞國家和東盟的關系發展步入快車道。1990年中國與新加坡建交、同印度尼西亞復交，1992年中國成為東盟的磋商伙伴。

在開創和維護周邊穩定政策的驅動下，中國對東盟確立了增信釋疑和全面開展合作的政策。這期間圍繞南沙群島存在的爭議是中國與東南亞國家討論最多的問題之一。中國一向堅持對南沙群島擁有無可爭辯的主權，但是，考慮到維護與東南亞國家關系穩定的現實需要，中方沿用了對東海釣魚島爭端采取的方針，一方面堅持主權立場，另一方面向東盟國家提出“擱置爭議、共同開發”的主張， 避免爭議干擾周邊穩定與合作的大局。

1994年中國與越南雙邊關系實現正常化。1995年，隨著越南、緬甸、老撾、柬埔寨正式加入東盟，東盟擴大為10國。1996年，中國成為東盟全面對話伙伴國。在隨后的亞太金融危機中，中國負責任的態度贏得了東盟國家的廣泛贊譽，雙方關系迅速走近。1997年在馬來西亞吉隆坡舉行首次中國—東盟領導人非正式會議，雙方確立建設“面向21世紀的睦鄰互信伙伴關系”。

在此期間，中國與東盟關系的快速發展基本掩蓋了南海局勢的起伏波動，但有關爭議仍不時凸顯。

一是相關國家啟動了新一波的占島與油氣開發行動。進入上世紀90年代，越南又進占5個南沙島礁，使其實控南沙島礁總數達到29個。到1994年3月，越南在南沙、西沙海域非法劃出的石油招標區塊已達120多個，覆蓋了南沙、西沙大部海域。馬來西亞1999年侵占了榆亞暗沙、簸箕礁，并瘋狂開發南沙附近的油氣和漁業資源。馬在南沙海域鉆井數量占東南亞爭端國鉆井總數的一半以上，而上世紀90年代馬執法力量在南沙海域驅趕、抓扣中國漁民漁船的次數也最多。

二是菲律賓在中國的美濟礁、黃巖島和仁愛礁等島礁進行了多次挑釁行動。

針對中國1994年在美濟礁建設漁民避風設施，菲律賓反應激烈，1995年3月底出動海軍，把中國在五方礁、仙娥礁、信義礁、半月礁和仁愛礁等南沙島礁上設立的測量標志炸毀，甚至派出海軍巡邏艇，在空軍飛機的支援下，突然襲擊了停靠在半月礁附近的4艘中國漁船，拘留了船上62名漁民。5月13日，菲律賓軍方將爭議升級，派船機試圖強闖美濟礁，與中國附近海域的“漁政34號”船進行了8個多小時的對峙。而中國堅持修建完相關設施。

1997年4月底，菲律賓海軍登上黃巖島，炸毀中國主權碑，插上菲國旗，中國海監船一度與菲律賓軍艦形成對峙。此后數年間，菲多次驅逐、逮捕甚至槍擊航經黃巖島海域的中國漁民。

1999年5月9日，菲律賓海軍將一艘舷號為57的坦克登陸艦“馬德雷山脈”號開入仁愛礁，以船底漏水擱淺需要修理為由停留在礁上，此后一直以定期輪換方式駐守人員，再未離開。中方進行了反復嚴正的外交交涉。同年11月3日，菲海軍又如法炮制，派出另一艘淘汰軍艦，以機艙進水為由在黃巖島潟湖東南入口處北側實施坐灘。此次中方不可能再相信菲方謊言，施加了強大外交壓力。菲時任總統艾斯特拉達下達命令，菲軍方11月29日將坐灘軍艦拖回到碼頭。

在此期間，中國政府著眼于管控、穩定局勢，維護中國與東盟關系大局，對菲、越、馬等國進行了堅持不懈的外交努力，特別是與菲律賓進行了多輪磋商，推動局勢走向緩和。1999年3月，中菲關于在南海建立信任措施工作小組首次會議在馬尼拉舉行。此后，雙方又舉行多次磋商， 同意保持克制，不采取可能導致事態擴大化的行動。

東盟高度關注南海局勢，也與中國進行了多輪磋商。各方還進行過專題1.5軌閉門對話，就領土爭議和海域劃界進行深入探討，中國大陸和臺灣都參加，其中一個重要共識就是，南沙爭議錯綜復雜，解決難度大，但應該堅持和平談判解決，中方提出的“擱置爭議”是最可行的選擇；并且認識到，在島礁領土主權爭議解決之前，海域劃界難以推進，保持模糊是明智的選擇，同時應該鼓勵推進 “共同開發”。這些討論為日后中國與東盟尋求共識提供了基礎。1998年東盟峰會通過了旨在推進東盟一體化的“河內行動計劃”，其中提出要“推動在爭端當事方之間建立‘南海地區行為準則”。 出于增信釋疑和睦鄰友好的考慮，中方原則上同意與東盟就“行為準則”進行磋商。

2000年3月15日，中國與東盟在泰國舉行非正式磋商，交換了各自起草的“準則”文本。由于各方在約束效力方面有較大分歧，中越對涉及范圍也爭執不下，“準則”的制訂并不順利，后來的數次磋商均未取得明顯進展。

2002年7月，在文萊斯里巴加灣市第35屆東盟外長會上，馬來西亞為了打破僵局，提議以一個妥協、非約束性的“宣言”取代“準則”，得到東盟外長會接納，會后發表的聯合聲明表示，東盟將與中國保持密切合作，為達成“宣言”而努力。此后數月間，中國與東盟進行了密集的溝通和協商，達成了《南海各方行為宣言》（DOC）。是年11月4日，由時任中國副外長王毅與東盟十國外長在柬埔寨金邊第八屆東盟峰會期間共同簽署。

《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）共有十條內容，主要是確認促進南海地區和平、友好與和諧的環境，承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅；承諾在南海的航行及飛越自由；承諾保持自我克制，不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上采取居住的行動，并以建設性的方式處理分歧；同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成制定南海行為準則的目標而努力。各方磋商《宣言》的焦點是南沙島礁歸屬爭議，主要是著眼于防止島礁爭議失控，防止新的占島、控島行為。

值得注意的是，各方在《宣言》臨近簽署時在爭議地區稱謂問題上出現困難。東盟多數國家習慣使用英文“SPRATLY ISLANDS”（“斯普拉特利群島”）指代南沙群島，但不反對中方自行使用中文“南沙群島”和英文“NANSHA ISLANDS”。越南堅持使用“黃沙、長沙群島”（即中國西沙、南沙群島）稱謂，而中國從未承認西沙群島存在爭議，《宣言》討論也不涉及西沙群島，中方不能接受越方無理要求。但在各方持久僵持不下的情況下，為了顧全大局，中方同意在《宣言》中使用了“南海各方”“南海的航行及飛越自由”“南海行為準則”等籠統表述，對于島礁爭端也只是泛泛表述為“不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上采取居住的行動”，沒有具體到南沙群島。《宣言》為南沙爭議降溫和地區穩定做出重要貢獻。但“宣言”涵蓋范圍稱謂上的模糊化處理為南沙爭議泛化為南海爭議埋下伏筆，在后來的年月里，“島爭”與“海爭”的概念更加混淆，在其他因素的推動之下，局部的南沙島礁和附近海域劃界之爭存在進一步向全面的南海爭議擴展的風險。

冷戰結束初期，美國在南海的政策是不對各方領土要求的合法性做出判斷，只是強調用和平手段解決領土糾紛，同時關注南海的航行自由。在當時的全球安全格局中，由于中美關系的改善和臺海兩岸關系的緩和，亞洲不構成美國關注重點。南沙偶然發生的爭端也沒有改變美國在主權問題上不選邊的立場，美方強調的是各方以和平手段解決領土爭端。