從“鄉村中國”到“城市中國”

趙福帥

近期，多地傳出啟動撤縣設市工作的消息。據媒體報道，6月7日，陜西省旬陽縣召開撤縣設市工作領導小組會議。河南省信陽市“十三五”規劃綱要也就加快推進潢川、光山兩縣組團式、一體化發展，支持撤縣改市的工作做出了規劃。

在此之前，中國國家發改委在4月就新型城鎮化專題召開新聞發布會。發改委公布了2016年城鎮化推進工作的五個重點，加快中小城市的培育和特色鎮的發展是其中之一。

發改委規劃司司長徐林透露，該項工作包括幾個方面，首先是增加中小城市數量。“今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為城市。”

消息一出，引發了各界熱議。中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛告訴記者，中共十八大以來，尤其去年年底時隔37年召開中央城市工作會議以來，中央多次強調新型城鎮化道路，其核心是人的城鎮化。落實這一戰略的關鍵之一，是解決中國城市數量太少的問題。“中國接近14億人口，城市數量僅660多座。”

與此同時，長三角、珠三角等地區的小城鎮獲得了巨大的發展，無論從產業還是從人口和功能看，都已經成為真正的城市，需要城市性質的公共服務、基礎設施和行政管理職能，因而嚴重制約了小城鎮的發展，影響人口的聚集，也阻礙了城鎮化潛力的發揮。

今年兩會公布的“十三五”規劃綱要提出，以提升質量、增加數量為方向，加快發展中小城市。引導產業項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優質教育、醫療等公共服務資源向中小城市和小城鎮配置。加快拓展特大鎮功能，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，完善設市設區標準，符合條件的縣和特大鎮可有序改市。

中共中央總書記習近平在對《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》進行說明時指出，“我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。”

各界普遍認為，重啟撤縣建市，推動鎮改市，加快發展中小城市，是中國快速提升戶籍人口城鎮化率，補齊全面建成小康社會短板的重要途徑。

國內僅超過10萬人的鎮已有200多個，這些實際已成為城市的縣、鎮遲遲不能升格為城市行政體制，嚴重阻礙了新型城鎮化的繼續發展，導致近年中小城鎮增長非正常放緩、人口向大城市過度集中，再加上地方政府的利益驅動，縣、鎮改市就成為必然。

在倪鵬飛看來，應對較長期L形經濟下行壓力也可能是縣改市的一個背景。“中國的大城市病愈演愈烈，破解大城市病問題同樣亟須開辟新路徑。”

建制市數量過少

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格里茨有言，美國的新科技革命和中國的城市化，是21世紀影響人類進程的最重要的兩件大事。

改革開放近四十年，中國經歷了從“鄉村中國”向“城市中國”的快速轉化。

中國城市化率從1978年的10%上升到2014年的54.77%，相應地，城市常住人口從1.7億增長到7.5億人。城市總數從1978年的193座增加到2010年的658座，增長了3.4倍。其中，1000萬人以上的特大城市增加到6座，500萬～1000萬人的城市從2座增加到10座，300萬～500萬人的城市從2座增加到21座，100萬～300萬人的城市從25座增加到103座，50萬～100萬人的城市從35座增加到138座，50萬人以下的城市從129座增加到380座。

一批特大鎮也迅猛崛起。按第六次全國人口普查的數據，內地鎮區總人口達到20萬～50萬的有9個，鎮區總人口在10萬～20萬的有142個，其中，人口最多的是河北三河市燕郊鎮，鎮域總人口達80萬人。2014年，中國社科院課題組曾給出全國百強鎮的排名，結果表明，這些百強鎮的經濟實力遠超全國縣的平均水平，甚至其中一些還超過了地級市的經濟實力。

根據聯合國人口發展司對世界各國人口發展趨勢與城鄉構成的分析報告，到2020年，按中位數計算的中國城市化率在60%左右，到2049年，接近80%。屆時，超過10億人將居住在城市。

2014年，中國國務院調整了原有城市規模劃分標準，城區常住人口50萬以下的城市為小城市。

國家行政學院經濟學部馮俏彬教授告訴記者，根據中國現狀與中央規劃，至少有50%的中國人口生活在50萬人以下的小城鎮。她測算發現，到2020年，中國需要874座小城市，2030年需要999座，2050年需要1050座。

比照現實，2010年中國50萬以下人口的小城市僅有380座，近幾年也僅有微量增加，因此，其中的差距可謂巨大。

“中國真正叫‘城市的數量才600多個，日本的人口是我們的一個零頭，但是它的城市數量有上千個。”徐林在前述發布會上感慨。

事實上，過去30多年，由于種種原因，中國以建制計算的城市數并沒有同步增長。

以地級市為例，1996年有218個，到2010年增加到282個，此后基本很少增加，多年穩定在283個。

縣改市在經歷了上世紀八九十年代的大幅增長后，最高峰時曾達445個，于1997年被緊急叫停，此后一直嚴格控制，到2010年，中國縣級市共376個，此后一直沒有增加。

目前大陸超過10萬人的鎮有200多個。這些特大鎮盡管人口眾多，非農產業占據絕對優勢，但在其行政體制上，仍然屬于農村，鎮政府無論是從人員編制、機構設置還是管理權限，都是按農村政區的規制進行設置。“小馬拉大車”“責大權小”“看得見卻管不著”，管理責任與行政權力之間嚴重脫節，嚴重阻礙了城鎮化的繼續發展。

馮俏彬調研發現，鎮由于權限過小，項目落地等大量事項都需要上報、審批，程序極其繁瑣；當地市場監管、市容市貌等可謂臟亂差，公務人員天天在鎮上晃，但苦于沒有執法權，人員力量有限；給流動外來人口提供的公共服務就更差。

“行政體制改革滯后，這是造成人口大量向特大城市、大城市過度集中，造成大城市病，并形成農村轉移人口市民化的巨額欠賬、中小城鎮社會管理與公共服務跟不上人口聚集需要的重要原因之一。”馮俏彬說。

立即重啟撤縣建市

顯然，被緊急叫停長達19年的“縣改市”已到了必須立即重啟的時刻。為此，亟須理清城市化進程中縣、鎮兩級的發展思路，通過撤縣改市、縣改區、設立鎮級市等，促進符合條件的農村政區向城市政區轉換。

上世紀80年代，中國東南沿海一些地方的縣城率先發展，很快達到了1983年國家出臺的撤縣改市標準，正是這些地方，首先掀起了撤縣改市的浪潮。

1993年，民政部修訂頒布了新的撤縣改市標準，這可以視為對基層首創行為的一種正面肯定。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成回憶，當時縣改市的標準是，縣城人口達到10萬人，二、三產業超過GDP的50%。縣改市會帶來城市規劃建設、財稅征收、土地指標、市場影響力等一系列實質利益。

結果，內陸省份跟風而上，紛紛啟動撤縣設市，有條件的要上，沒有條件的創造條件也要上，以至出現了一些農村人口仍然占絕大多數的縣虛假申報的“假性城鎮化”現象，加之已獲得批準的縣大規模地進行城市基礎設施建設，占用了大量耕地良田，直接威脅國家糧食安全。

1997年，中國民政部緊急剎車，全面叫停撤縣改市，此后基本上處于凍結狀態。

“民政部冰凍多年撤縣設市的背后，是對各地競相爭取行政級別、權力、機構、編制等的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋。”馮俏彬說。

有此前車之鑒，重新啟動撤縣設市，顯然需要從經濟、人口、社會發展、區位等方面重新設定設市的量化標準，同時對中西部、民族地區等適當放寬。

肖金成尤其強調經濟規模和空間布局條件。“作為城市，畢竟是經濟產業聚集處。這樣也防止一些地方為了改市，只有人口聚集，沒有就業和產業聚集。”

關于空間布局，他指出，一個城市至少要有幾百、上千平方公里的腹地。西部有地方幾千平方公里都沒有一個城市，不利于區域發展。

東南地區的城市則不能過密，避免建國初東北地區有多個直轄市、多個省的局面。“一個挨一個，都要搞城市，你搞體育場，我也搞體育場，你有的我都要有，就造成了重復建設和過度競爭。”

馮俏彬建議，對一些鄰近中心城市，與其經濟、社會等關聯度極強的縣，其發展方向就不是設市，而應當是改區。不過，縣改區會導致獨立規劃權和經濟支配權等受壓縮。“絕不能因一縣之私、一人之私，將這些縣也變成市。在現行體制下，多一個市，就多一道行政藩籬。對該縣也有百害而無一利。”

為防止縣改市亂象再現，她也認為，此次重新啟動縣改市，必須弱化量化指標的決定性作用，減少地方“做指標”沖動；適度弱化行政級別與權力大小之間過于緊密的關聯。“通過升格為市獲得更高的行政級別、更大的權力、更多的資金支持是一些本不具備設市條件的縣采取種種措施‘霸王硬上弓、創造條件升格的主要動因。”

不過，上述問題顯然難以短期改觀。大陸重啟縣改市，仍然將面臨極大的不確定性。

中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞長期從事相關研究與決策咨詢，他告訴記者，中國縣城鎮超過10萬人的有200多個，“不會一次批很多，但速度會很快”。“應減少審批程序，設置客觀標準，標準達到，不用走一大堆程序，自然就改為市。如果標準設置苛刻，就又會出現尋租空間。一個地方能不能改市基本是明擺著的，用那么多審批干嗎？”

爭議鎮改市

不同于縣改市，記者走訪發現，各方對鎮改市尚存分歧。

肖金成就傾向支持鎮改市，因為這會使得特大鎮在規劃、建設、用地指標、稅收等方面與一般鎮區別開。

“南方一些鎮膽子大，把集體土地變更為國有土地，房地產就成了大產權房，城里和農村人都可以買，可以租售抵押，有很多權能。多數地方的鎮膽子不大，在集體建設用地蓋的房子就成了小產權房，只能在集體內部流轉，缺少很多權能。我認為，鎮既然作為城鎮體系的一部分，房地產開發有必然趨勢，不能還是集體產權。”

牛鳳瑞則直言，不贊成鎮級市。因為已經有四級城市，沒必要再多一級；鎮的資源配置腹地很小，不能有效發揮城市的作用，至少縣一級才有足夠腹地；把一個縣里的超級鎮變成鎮級市，必然和現有的行政區劃、利益分割產生矛盾沖突。

“溫州蒼南縣龍港鎮，60多萬人，其實已經兼并了幾個鎮，200多平方公里，現在變成市的話，等于把這個縣的經濟拔了大苗了，縣里能干嗎，所以利大于弊。長三角，類似蘇州昆山市下面各鎮也很強，但有必要分成幾個縣級市嗎？”

不過，肖金成指出，中央說的鎮改市指的就是把一些鎮獨立出來。“溫州的龍港、鰲江兩個緊鄰的超級鎮隸屬于兩個縣。兩個縣城改市比較勉強。很可能鎮改市后，從縣里分出來。也可以把兩個鎮合并成一個市，獨立出來。”肖金成預測。

“真的鎮改市以后，矛盾更多。”牛鳳瑞對鎮改市的后果不無憂慮，“納稅大戶挖出去后，當地經濟會受到大的打擊，區域矛盾多少年也解決不了。第一，堅決不同意分家；第二，分家也分不清楚；第三，分了以后，就互相以鄰為壑，互相掣肘。”

牛鳳瑞提出了他的解決方案：“實際鎮改市主要就是撤縣建市，因為多數超級鎮都是縣城鎮。非縣城的超級鎮可以撤鎮建區。比如東莞虎門鎮，東莞下面沒有縣一級，直接就是鎮。虎門的編制還是鎮級編制，一個派出所管幾十萬人，大量雇傭編外人員。變成市轄區后，不就能解決‘小馬拉大車嗎？比如龍崗鎮，可以把蒼南縣變成縣級市，縣城搬到龍崗；或者龍崗成為縣級市的一個市區。總之有很多變通辦法，不一定挖出去。”

小城鎮情結

在采訪最后，牛鳳瑞特別提醒，國家不宜再推“小城鎮、大戰略”。他介紹，上世紀初費孝通先生提出小城鎮后，從學界到決策部門都非常推崇小城鎮，文件出了很多，但是數十年來不盡如人意。因為小城鎮雖然是中國城市體系的基礎，但是小城鎮不可能承擔起中國城市化的主體重任。小城鎮也有規模小、功能小、機會少、文化封閉等小城市病。

牛鳳瑞回憶，上世紀八九十年代，中國小城鎮曾遍地開花。“小城鎮的動力是鄉鎮企業，現在哪還有鄉鎮企業？農村不可能搞工業化，因為工業化是要聚集的，一聚集就變成中小城市了。小城鎮只是曇花一現，很快就跳到下一階段了。”

國家發改委規劃司司長徐林在前述發布會也介紹，中國農民工流向，10%左右是到幾大直轄市，在縣城以下小城鎮的比例不到10%，在地級市以上的比例是70%多。

“中國城鎮化會經歷三個階段，小城鎮發展的黃金時期是城鎮化的初期和末期，但現在是城鎮化的中期。”牛鳳瑞指出，城市化初期，各級城鎮都大發展；城市化中期，大城市加快發展，這不以人的意志為轉移；城市化末期，大城市發生外溢效應，一些中小城鎮又迎來一輪黃金期。

對此，倪鵬飛認為中國的小城鎮仍有較大發展機遇。一方面，需改變過去籠統提出全面發展小城鎮的做法，調整為在城市群內全面發展小城鎮，另一方面，有重點地發展城市群之外大城市周邊的小城鎮。

國家開發銀行研究院原副院長黃劍輝告訴記者，中國的東中西部實際處在城鎮化的不同階段，應實行差別化的發展路徑。

通過梳理中國城鎮化歷史、現狀與國際經驗，黃劍輝認為，中國東部地區應將重點放在大城市的擴散和加快小城市、小城鎮的發展，引導大城市的傳統產業向小城市和小城鎮轉移，形成一批大、中、小城市協調發展的城鎮群。中部地區應走集中型與分散型相結合的道路，重點發展大中城市，迅速增強其經濟實力，發展一批中等城市群。西部地區應走以大、中城市為重點的集中型道路，把重點放在發展現有中小城市。