臺灣檢察官人事改革的未竟事業

王韻潔

內容摘要：人事任免歷來是衡量機構或者組織是否具備獨立法律地位的指標之一。司法權超然獨立地位不僅表現在司法運作的全過程中，更體現在司法職業者產生方式的民主性和自治性。因此，如何避免行政不當插手司法人事權，是確保司法獨立、公正的基礎之一。本文通過介紹臺灣地區檢察官人事改革的風雨歷程，為我們了解臺灣地區檢察改革乃至司法改革提供很好的素材。

關鍵詞：臺灣地區 檢察官人事審議委員會 改革

一、檢察官人事審議委員會的歷史沿革

臺灣地區自1980年實行審檢分隸以來，檢察機關雖與法院合署辦公，但組織體系等卻各自保持獨立。法院組織體系隸屬于“司法院”，而檢察機關則隸屬于“行政院”下屬的“法務部”，依照“法院組織法”和“法務部組織法”的相關規定，法務部主管臺灣地區檢察、矯治、司法保護之行政事務及行政院之法律事務，法務部部長監督各級法院及分院檢察署。但是“法務部”及其部長的管理權和監督權僅僅及于檢察行政事務，不得對檢察業務進行指揮及管理，更不得插手檢察個案。在檢察系統內部仍然奉行“檢察一體”原則，即整個檢察體系的最高指揮權應屬于檢察總長。這種將檢察業務和檢察行政事務一分為二的制度模式固然符合臺灣地區政治體制的分權設計，但也造成行政事務和檢察業務的分野界限不明，檢察行政易對檢察業務中另一重要原則即“檢察獨立”構成現實或潛在的威脅。而“檢察獨立”的核心基礎則在于檢察官人事調配的民主化，即檢察官的準入、升遷、任免、考績等事項的實體和程序要符合民主化的要求，杜絕司法行政勢力的干預。因為，“操縱人事，乃遙控司法案件走向的上游技術，是以，人事政策亦成為司法行政入侵司法領域的險要關口。”[1]正是因為檢察人事權對于檢察一體和檢察獨立的重要意義，臺灣地區檢察官尤其是基層檢察官強烈要求將檢察人事權即檢察官的升遷、調配等權力納入檢察體系之內，謹防行政權力染指。

在臺灣地區檢察官改革協會的強力推動下，2006年修定的“法院組織法”將檢察官人事審議委員會（以下簡稱檢審會）的地位法制化，檢審會由之前法務部長的人事建議機關，變為法定的掌握檢察官人事任免和升遷的機關。根據2006年修定后的臺灣地區“法院組織法”增定第59條規定：“法務部設檢察官人事審議委員會，審議高等法院檢察署以下各級法院及其分院檢察署主任檢察官、檢察官之任免、轉任、遷調、考核及獎懲事項。審議之決議，應報請法務部部長核定后公告之。法務部部長遴任檢察長前，檢察官人事審議委員會應提出職缺二倍人選，由法務部部長圈選之。檢察長遷調應送檢察官人事審議委員會征詢意見。”法務部根據“法院組織法”于2006年6月30日出臺了檢察官人事審議委員會審議規則，并在隨后的幾年時間里進行了數次修正。但是依照2011年修定的“法官法”第90條規定，“審議規則涉及檢察官任免、考績、級俸、升遷及褒獎之事項者，由行政院會同考試院定之”。故此，2012年7月19日，臺灣地區“行政院”會同“考試院”公布了新的“法務部檢察官人事審議委員會審議規則”，原有2006年法務部發布的同名規則廢止。事實上，此次改弦更張只是更換了法規的制定和發布主體，原有的審議規則條文并沒有發生實際變動。因此，該審議規則一直作為檢審會的有效活動章程并發揮實效。

二、厘清檢察人事民主化

首先，依照“法院組織法”的規定，主任檢察官、檢察官的任免、遷調、考核和獎懲等需要經過檢審會的審議，否則人事任免無效。這就從法律層面上賦予了檢審會一定范圍內的人事決定權。在遴選檢察長時，檢審會也擁有“提出二倍人選”的權力，最終人選則由法務部長在此名單范圍內圈定。這種“權力的分享”至少在理論層面減少甚至打破了法務部長一手操縱檢察人事，在檢察系統安插親信的情況。讓真正的檢察業務精英能夠擺脫政治派系斗爭而青云直上，同時，也可讓在任的檢察長或檢察官能夠獨立、自主行使職權，做到不唯上、不畏上。

其次，為了確保檢審會組成的民主性，檢察官人事審議委員會設置委員17人，由法務部長指派代表4人，檢察總長及其指派之代表3人與全體檢察官所選出之代表9人組成之，這就一改“法院組織法”修定之前，檢審會組成成員過半來自法務部的局面，增加了檢察官的話語權，使得檢審會具備能夠獨立發聲，抗衡行政力量不當干預人事任免的組織基礎。

再次，“法院組織法”第59條規定，“全體檢察官代表，以臺灣地區為單一選區，以秘密、無記名及單記直接選舉產生，每一檢察署以一名代表為限。”這種打破地域的直接選舉方式也有利于真正出色的檢察官出任檢審會代表，真正能夠代表檢察系統尤其是基層檢察官的意志，形成合力。

三、檢察權與行政權的博弈

（一）法務部實質掌控檢察官的人事遷調

在立法之初，檢審會提出兩倍名單的權力就是改革派檢察官和法務部妥協的結果。雙方對此都不甘心，因此在實際運作當中，勢必齟齬不斷。例如，“法院組織法”規定：“法務部部長遴任檢察長前，檢察官人事審議委員會應提出職缺二倍人選，由法務部部長圈選之”。而“檢察官人事審議委員會審議規則”第4條卻規定了“檢察官調升主任檢察官和地方法院主任檢察官、檢察官調升高等法院檢察署主任檢察官、檢察官，需要由檢審會提出職缺1.5倍之人選，由法務部部長圈選之”。對此，許多檢察實務人士認為，“檢審會審議規則”第4條實際上是違背了“法院組織法”第59-1條第1項之規定。因為，在“法院組織法”里，只規定了法務部長對于遴任檢察長的圈選權，而沒有規定法務部長對除檢察長之外的其他檢察官的人事變動有圈選權。對此，臺灣地區檢察系統頗有微辭。2015年7月，臺北士林地檢署檢察官蔡啟文甚至公開主張法務部長除了對檢察長的遴選具有圈選權外，對其他檢察官人事案，并無圈選權，并向臺北高等行政法院聲請暫時狀態的假處分。7月21日，臺北高等行政法院駁回蔡啟文假處分聲請。一時間，輿論嘩然，檢察官甚至檢察系統與法務部的矛盾也更為公開化。更為重要的是，針對法務部長的圈選權，檢審會卻沒有再次復議或審議的權力，檢審會只是在為法務部長的圈選人員進行背書。這就使得法務部長牢牢控制了包括檢察長、主任檢察官和普通檢察官在內的檢察人事權，檢察獨立原則名不符實。

（二）更高級別的政治運作滲透于檢察官人事體系

臺灣地區檢察機關隸屬于法務部，而法務部又隸屬于行政院，行政院長作為內閣成員，與執政黨同進退。檢察機關這種層層隸屬的關系在基因上就決定了“上層意志”是很容易逐漸滲透到檢察業務乃至檢察個案當中去。2009年，在馬英九執政時期，時任法務部長曾勇夫就曾在人事問題上與時任檢察總長黃世銘屢發摩擦，關系緊張，最終導致兩敗俱傷。這也使得檢察人事權這一兵家必爭之地的權力博弈日益明朗化。而在檢審會法制化后，這種權力斗爭的主戰場已經轉移到了檢審會內部。

檢察一體和檢察獨立作為檢察活動的重要原則在臺灣地區已取得共識，將以法務部長為代表的司法行政勢力排除在“檢察一體”的體系中也早已以立法形式明確規定。但是檢察人事權的獨立、檢察獨立、司法獨立的目標在實踐中還遠未實現。為了切斷檢察官、檢察權與司法行政部門剪不斷理還亂的糾葛，一些改革派的檢察官主張檢察機關脫離法務部乃至脫離行政院，改屬監察院，甚至成為獨立的檢察院。猶如審判行政監督不影響審判權的行使一樣，這種法制設計或可阻隔政治力的介入。隨著臺灣地區檢察改革和司法改革的繼續推進，這種提法也未必全是一枕黃粱，未來或可期待。

注釋：

[1]參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第120頁。