構建簡政放權新格局

近年來，浙江省為了進一步補足簡政放權上的短板，探索建立“四張清單一張網”，遏制權力的“任性”問題，引發社會各界的廣泛關注。

2016年5月以來，省人大常委會組織督察小組分赴各地開展深化“四張清單一張網”專項督察，力促改革落到實處。 林 龍 攝

提到“互聯網+政務服務”，還得從浙江的“四張清單一張網”開始說起。長期以來，政府部門存在層級之間、部門之間職責不明確的問題，導致部門之間在職能交叉地帶相互推諉扯皮，令群眾、企業無所適從。為此，浙江省開出了“四張清單”，即行政權力清單、政府責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單；與此同時，編織了“一張網”，即浙江政務服務網。

2016年5月以來，為了推動“四張清單一張網”改革任務落地生根，按照省委有關部署，省人大分8個督察小組，赴全省各地開展深化“四張清單一張網”改革專項督察，進一步推進各項改革的落實，加快轉變政府職能，助推法治政府和服務型政府建設。

“清單”之外再無權力

“原來開一間網吧，要跑公安、文化等好幾個部門，現在找文廣新局就行。”雖然沒有五洲新材投入的資金多，項目也沒有那么大，但富陽鹿山街道的居民老陳同樣享受到了這樣的便捷。

這得益于富陽市制定的“常用權力清單”。通過它，老陳知道了“互聯網上網服務營業場所設立和變更的審批”可在哪兒辦、怎么辦，“只要符合受理條件，3個工作日就能辦下來” 。

浙江的清單制度可追溯至3年前。2013年11月，浙江省政府第17次常務會議決定開展部門權力清單工作；同月，省委十三屆四次全會將“建立權力清單制度”作為重點改革項目；2014年1月，富陽市被確定為權力清單制度唯一試點市，并將此項工作列為2014年省政府八項重點工作之一；同年3月，省政府召開全省推行權力清單制度電視電話會議作出部署，發布關于全面推行權力清單制度的通知；6月，浙江政務服務網正式上線運行，省政府部門權力清單與企業投資負面清單、省級部門專項資金管理清單，一并在浙江政務服務網和“浙江發布”上正式公布。自“四單一網”實施以來，不少人因此享受了“政府瘦身”帶來的便利。

“權力清單就掛在富陽政務網上，無論是政府部門還是老百姓，都能清楚地看到部門的各項權力事項，便于檢索和監督。”富陽市城市管理局政策法規科相關負責人介紹道，權力清單改革，最重要的一點是對權力如何運行進行規范和公開。

具體而言，編制權力清單涉及三個環節。首先是清權。以省級部門為例，經過摸底排查，57個單位共清出1.23萬項職權。其次是減權。根據有無法律依據、發展需要、專業性要求和涉及群體設置權力，秉持能放則放的基本原則。最后是制權。對確定保留的權力事項，必須優化流程、強化監督，將它們列入清單之中。

省人大督察組調研發現，紹興市目前39個市級部門共公布權力事項3622項，2個市直開發區共公布269項，4個代管鄉鎮公布414項。

“今后，在清單之外，省級部門沒有任何權力。”浙江省編委辦主任鞠建林表示，經過需求（基層）倒逼、第三方評估意見倒逼，實施嚴格的“三報三回”（部門梳理申報—省編委辦等會審然后反饋給部門）工作流程，相當于對省級部門權力的大起底，進行了徹底的“大掃除”。

“摸清了權力事項的家底，兜住了部門法定職責的底線，切實建起‘法無授權不可為。”新昌縣人民政府負責人表示，用權力瘦身給廉政強身，用政府減權的“痛”換民眾辦事的“爽”。

“政府權力清單是對政府及其部門行使的職能、權限，以清單方式列舉，并且在清單上明確各項行政權力。”浙江大學公共政策研究院副院長范柏乃教授表示，“這樣也就摸清了行政權力家底，進一步規范了行政權力運行，為政府機構改革，職能優化，精簡機構編制提供了重要依據。”

有權就有責。如果說權力清單遵循“法無授權不可為”的天條，那么責任清單則強化“法定職責必須為”的意識。

為此，浙江省精心設計了一份“責任”。具體做法是，在原先機構“三定”的基礎上，進一步將責任細化為事項，尤其是厘清在市場監管、食品安全、環境保護、安全生產等領域的“楚河”“漢界”；同時，落實“寬進嚴管”，強化持續性責任，規范事中事后的履職行為；除外此外，這份“責任書”還要求政府在法定職責之外，承擔應有的服務類、便民類事項。

據統計，權力清單與責任清單實施以來，全省已完成了全部鄉鎮（街道）、各類功能區以及半數中直在浙部門權責清單的梳理公布，其中省級部門行政權力已從1.23萬項精簡至4092項（省級保留1687項、市縣屬地管理2397項、共性權力8項），省級部門主要職責明確為543項，具體工作事項為3941項。

“清單明確了各個部門的職責邊界，也給行政追責確定了一個基礎和依據。”浙江省編委辦負責人表示，“如果部門沒有按照清單履責，那就可以據此追究它的責任，通過細化部門職責實現精細化管理，明確管理事項的部門、職責分工、依據，解決部門職責不清、履職不規范，避免‘踢皮球現象的發生。”

對此，有專家作了一個形象的比喻：“權力清單”和“負面清單”就相當于先給企業松綁，再捆住政府亂作為的手。

“負面”之外，皆可為

權力清單是政府對自己的規范，而“負面清單”則是政府開給企業的一劑良藥：未列項目不再審批，制定準入和監管辦法……

“區里推行‘企業投資項目不再審批的改革，我原本需要花3個月審批的項目，只要在行政審批中心備案就好了。”浙江賢升建設有限公司總經理蔣煒興奮地說，“搭上這趟快車后，5月份才開工的項目，12月底就要完工了。要是沒有這次改革，我現在還在發愁呢！”這樣的轉變還得追溯至2014年柯橋區在全省率先試水的“企業投資項目不再審批”改革。

“這項改革的最大特點在于變‘先批后建為‘先建后驗，不再實施行政審批。”據紹興柯橋經濟開發區管理委員會行政服務管理辦公室人員介紹，在對市場主體準入的事前、事中、事后監管上，主抓“寬進嚴管”，盡量降低市場準入門檻，徹底改原來事前“重審批”為事后“重監管”。

而事實上，“‘負面清單的管理涉及兩方面的探索。”浙江省政府副秘書長陳廣勝介紹說，一是準入前管少一點，明確告知投資者哪些項目需要核準，除此之外的其他行業、領域都可自行做主；二是準入后管好一點，推行企業依法承諾制、備案制，變“先批后建”為“先建后驗”，變事前審批為事中事后監管。

數據顯示，開展“負面清單”改革以來，省發改委2014年、2015年分別核準（審批）項目214個（總投資2144億元）、211個（總投資1728億元），而全省備案項目則由2014年的5666個增加到2015年的9132個，有效激發了投資活力。

“近年來，浙江政府以企業投資負面清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、業務等，清單以外則充分開放，企業只要按法定程序注冊登記即可開展投資經營活動，這將有效激發市場活力，調動市場和企業的積極性。”范柏乃教授表示。

此外，為了消除地方財政專項資金在賬簿上“睡大覺”“打呼嚕”等問題，浙江省政府還開出了一份“財政專項資金管理清單”。

一個典型的案例是，溫州市自2014年8月通過《溫州市市級財政專項資金管理清單》以來，專項資金分成工貿、社會事業、三農、人才科技旅游等四大類。其中，社會事業類最多，達12項；工貿類、三農類、人才科技旅游類分別為9項、7項、3項。

“這好比給專項資金‘打包，目的是讓資金得到更充分的統籌運用。”溫州市財政局有關人員說，以往專項資金類型較多，因各方面原因，有些資金使用效果不太好。“打包”后，當某個方面對資金需求不多，而另一方面需求較大時，就可以靈活調配，讓資金充分使用到該花的地方。

據統計，自該清單實施以來，省級財政轉移支付專項已由235個整合調整為56個，并已全部制定了管理辦法。同時，創新財政支持經濟發展方式，在整合歸并專項資金基礎上設立了規模為200億元的省產業基金，截至今年3月底已帶動全省各級政府形成了928.1億元的產業基金規模，撬動金融資本和社會資本1330.5億元。

政務超市，便民服務

在網上，有曬商品的，也有曬幸福的，可是你有見過曬服務的嗎？2014年6月上線的浙江政務服務網，集省、市、縣三級政府3300多個部門的審批事項和14大類2.4萬項服務資源，被喻為“政務淘寶”“云計算政務超市”。

“這張‘網一經上線，我省各級行政機關就紛紛在網上開起自己的‘店鋪，曬出了各自的服務‘商品，老百姓只需在家里動動鼠標，就可以瀏覽各級各部門的權力事項，了解辦事流程。”一位政務網負責人表示。

“以前總是抽不出時間去繳納違章罰款，有時候罰單累積多了，就怕車子在路上被交警攔住。”在外企公司上班的白領張小姐第一次登錄浙江政務服務網繳納了車輛違章罰款。

輕觸鼠標，將站點切換到下城區，張小姐驚訝地發現，“這個網站還支持網銀、支付寶繳納罰款，還可以繳納水電費、廣播電視費、通訊費，真是太方便了。”

據介紹，目前統一公共支付平臺已覆蓋72個縣（市、區），為120萬人次提供交通違法罰款、考試報名繳費等服務，收繳金額超過4億元。

而這僅僅是政務服務網強大服務功能的一個縮影。陳廣勝解釋道：“浙江政務服務網初步開設了‘2+3板塊。‘2即個人辦事、法人辦事兩個主體板塊，‘3即行政審批、便民服務、陽光政務三個專項板塊。政務服務網是以辦事為核心的平臺。對廣大網民來說，政府機關很多，需要打交道的事形形色色。但凡是自然人辦事，就進‘個人辦事一個門；企業辦事，則進‘法人辦事這個廟。”

上線兩年多，浙江政務服務網已累積實名注冊用戶240萬，日均瀏覽量在210萬以上，與2014年年底相比增幅均超過400%，至今年一季度入網辦件超過1260余萬筆。省級審批服務事項中40%以上已實現“四星級”（網上申報、辦結核驗）和“五星級”（全流程網上服務），各地進入政務服務網的辦件中，通過互聯網申報的比率超過20%，越來越多的人感受到了“政務淘寶”帶來的便利。為此，浙江政務服務網已連續兩年被評選為中國“互聯網+政務”最佳省級實踐，網上政務服務能力位列全國第一，并榮獲2015年微信城市服務最佳實踐獎。

“這將大大有利于規范執法環節和步驟。這好比為權力事項編發了‘身份證，建立起‘跟蹤卡，將形成全過程的閉環管理，努力使行政權力納入法治化軌道。”浙江省政府信息公開辦主任陳新忠說，建設浙江政務服務網，就是通過信息化手段讓“四張清單”落地生根，切實將該管的、該服務的做到位。

全程參與此次改革的浙江大學教授姚先國由衷認為，“這是一次動真格的改革！四張清單，無論從覆蓋面，還是力度，較之以往都有很大的突破。權力下放含金量很高，而且把權力放到浙江政務服務網這一‘籠子里，更是看得到、可監督。”

撬起政務改革

“現在幾乎每個省級單位對下面都有轉移支付，帶來的直接效果就是：‘下面做事就想著向上爭取資金，‘上面做事就向財政要錢分配下去。”一位從事財政工作30多年的“老財政”無奈地表示，“主要業務就變成‘分錢，而原來相關部門或處室的‘主業變成了‘副業。”

浙江省公共政策研究院副院長李金珊表示，是職能邊界不清才導致部門“地盤”爭奪戰，衍生出越來越多的部門專項，解決這些問題的根本在于減少政府對經濟主體的干預。

“轉變，是以權力重新分配為支撐。”鞠建林介紹說，權力清單制度改革，不是說把所有權力清理出來曬曬，其背后是政府簡政放權、進一步取消下放審批事項的過程，是更好地預防轉變職能空對空、落不到實處的過程，也是優化政府治理體系、促進現代化的過程。

但值得注意的是，權力清單的公布并非一勞永逸。省人大在督察中發現，當前的清單制度也存在需要改進和完善的地方，尤其是在放權方面，簡政放權不同步、不協調，特別是行政審批及投資審批改革措施還沒有完全到位。

“地方在改革過程中，深入了解基層，做到權力和責任相匹配；要建好、管好、用好‘四張清單一張網，以人民群眾的需求為導向不斷進行完善。”省人大常委會副主任姒健敏在嘉善縣調研時強調。

據悉，下一步浙江省將及時做好權力清單動態調整，形成標準化、規范化、動態化的權力清單體系。在此基礎上，對核準目錄外企業投資項目和工業企業“零土地”技改項目不再審批以及“規劃環評+環境標準”和“區域能評+能耗標準”等改革試點也將適時推廣。同時，將完善“五證合一、一照一碼”登記制度改革，抓好“證照分離”改革試點。

“有權必有責，但問責須落實。”也有專家擔憂，清單公布后，誰來監督執行？出現問責情形誰來追責？

“沒有責任的清單等于‘零清單。”省人大常委會副主任毛光烈在紹興督察時表示，要以責任清單來制約權力清單，不承擔責任的權力堅決不給。

此外，省人大在督察中還發現，省級部門業務系統和各地行政服務中心審批平臺的數據完整性、實時性還無法滿足開展業務協同和實時監管的要求；跨部門業務協同和流程再造進度還不快；大數據歸集整合存在不少障礙，有關政策法規支撐還不健全，公共數據資源的權屬、數據歸集共享中的安全職責邊界、數據開放涉及的隱私保護等問題。

“讓數據多跑路，讓百姓少跑腿。”毛光烈強調，哪些數據要拿出來共享，哪些需要保密，要有一個界定，要打通部門之間的數據樞紐，讓數據連通起來，跑動起來。

“不能政府自身改革熱熱鬧鬧，自說自話，企業和民眾卻并不買賬。”一些基層干部直言，目前群眾對“四張清單一張網”的功能認知度和認同度不高，很多企業單位不愿意嘗試新的改革模式。新版政務網和APP使用率不高。

對此，省人大常委會黨組書記、副主任茅臨生指出，要加強統籌協調、上下聯動、整合資源、公開信息，縱深推進“四張清單一張網”改革專項工作。要加快信息化過程，加強培訓，讓群眾學會用網絡辦事，抓住機遇，倒逼用網，大力推進信息化。上級人大與政府部門要加強協調與互動溝通，著力破解難題，不斷把“四張清單一張網”改革向縱深推進。

“未來，我們將研究推進全省‘一端一號一窗三庫建設。”省職能轉變協調小組辦公室負責人表示，將繼續優化浙江政務服務移動客戶端（APP）平臺功能，推進以“12345”熱線電話號碼為統一接入口的政務咨詢投訴舉報平臺建設，改造提升各地行政服務中心辦事窗口服務，完善公共服務事項目錄庫、電子證照庫、公共信用信息庫，不斷強化服務型政府建設。

種種跡象表明，依托“四張清單一張網”的簡政放權改革正一步一步走入深水區，削減公權力不當干預的改革沒有盡頭，加強政府必要職責也應沒有盡頭。