簡述法國地方政府改革

【摘要】法國的地方治理又被稱為行政雙軌制地方治理，地方制度中有兩個不同體系的公權力組織發(fā)揮作用，地方領土單位在地方行政管理過程中影響重大。地方自治是法國地方政府的一個顯著特征，由此導致地方治理碎片化的趨勢，不利于效率的提高同時導致財政負擔的加大，新一輪的地方政府改革以財政體制改革為切入點，重新理清了地方政府職能，促進了法國地方治理效率的提高。

【關鍵詞】法國；地方政府；改革

一、法國地方政府概述

法國的行政體系由若干公法人組成，公法人分為三類。首先是國家，國家是最重要的行政主體，中央政府代表國家，位于行政機構的最頂端；國家在地方的行政管理范圍劃分為四種類型的行政區(qū)，分別是專區(qū)、省、大區(qū)、防御區(qū)域；其次是地方領土單位，它是以地域為特征的地方自治團體，擁有自己的財產和獨立的預算權，依照憲法和法律對地方行政擁有決策權和管理權，并承擔由此產生的義務和責任，主要在大區(qū)、省和市鎮(zhèn)實行民選自治；再次是公共機構，公共機關是服務于公共利益，提供特定公共服務的社會組織，有自己的財產和機構，實行獨立核算，擁有一定的自主權。

在法國的地方制度中，有兩個不同體系的公權力組織在同一個地域上發(fā)揮作用，一套體系是由三個層級構成的地方領土單位，即市鎮(zhèn)議會、省議會、大區(qū)議會；另一套是中央政府派駐機構。中央在地方設立了四種類型的地方行政區(qū)域，分別是專區(qū)、省、大區(qū)和防御區(qū)域，由中央政府及其部委在地方區(qū)域內建立行政機構并派駐行政官員，負責執(zhí)行中央政府交辦的地方事務。因此在省和大區(qū)兩級，會出現(xiàn)地方自治團體與中央派駐機構并存的現(xiàn)象，又叫地方雙軌制或行政雙軌制。

以省一級為例，省政府是中央政府的省級行政機構，由中央政府任命的省長作為代表。此外亦同時存在通過民選產生的省議會，省一級地方政府的最高領導人或法定代表并不是省長，而是省議會主席。駐大區(qū)的國家代表則稱為大區(qū)區(qū)長，代表中央政府監(jiān)督國家法律法規(guī)的執(zhí)行，并有權對其認為違法的決定或行為提起訴訟。

處于基層的市鎮(zhèn)相對特殊，法國中央政府派駐地方的機關設到省一級，但是許多事務也涉及到市鎮(zhèn)這一基層行政層次，然而中央政府在市鎮(zhèn)這一級又沒有自己的派駐機構，所以市鎮(zhèn)長便受中央政府的委托，履行屬于中央政府的部分職責。因此，市鎮(zhèn)長擁有雙重身份，一方面作為民選官員負責地方自治，另一方面又作為中央政府的地方代表。國家的行政權力是委托給市鎮(zhèn)長，而不是市鎮(zhèn)議會。作為國家代表時，市鎮(zhèn)長主要行使行政和司法方面的職權。

在法國地方政府中，地方領土單位在政府管理過程中起了重要的作用。地方領土單位是法國地方行政機構，區(qū)別于國家行政，負責某一具體領域內人口的利益，其有三個標準：第一，被賦予法人資格，可以做出法律行動，實行自治，有權決定人事、預算事項。相反各部委和國家派駐地方的機構不具有法人資格，僅代表國家處理地方事務；第二，領土單位擁有固定權能，即擁有自己特定的事權，其事權范圍劃分由國家立法機構通過法律規(guī)定，領土單位沒有立法權，不能自行動議設立新的機構；第三，領土單位擁有決策權，通過一個由民選議員組成的議會共同商議行使決策權。在法國地方領土單位包括市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和海外領土單位。

除此之外，在省之內還有若干專區(qū)，專區(qū)則是與作為國家代表的省長或副省長職權范圍相關的行政劃分，是國家行政在地方的設置單位。省以下分為若干專區(qū)，由副省長管轄。副省長無獨立權力，主要代表省長監(jiān)督和指導本專區(qū)內的各市鎮(zhèn)行政事務，向省長報告情況，為省長傳達命令。專區(qū)設有專區(qū)委員會，但沒有代議權，其主要任務是接受省議會擬定的稅收條款，向本專區(qū)內的各市鎮(zhèn)分攤，法國著名的專區(qū)有巴黎、馬賽、里昂。

二、法國地方政府改革的維度及趨勢

1、改革維度

新一輪地方政府改革強調三個維度，改革的切入點是地方財政體制，其次是理清地方政府職能，避免交叉重疊導致效率低下；再次是地方政府組織結構的調整，目標是簡化行政機構，特別是處理好省—大區(qū)、市鎮(zhèn)—聯(lián)合體這兩個層級的關系。

地方財政體制改革：改革強調地方政府開支的重要性與復雜性，地方財政問題是所有改革的關鍵和核心，突出了控制地方公共開支的必要性。厘清地方政府職能：地方政府職能改革涉及不同類別地方政府權能的重新配置，首先是進一步完善行政授權機制，在行政授權關系中，授權者對被授權者有指揮和監(jiān)督的權力，被授權者對授權者有按時完成任務的義務，其次是共享權能和固有權能明晰化。改革后法國對中央到市鎮(zhèn)各級政府功能的定位是：中央是統(tǒng)領和調整功能，大區(qū)級是協(xié)調與戰(zhàn)略功能，省級是管理者和設施提供者，市鎮(zhèn)級是最基層服務提供者，負責提供與市民生活息息相關的服務。地方政府組織結構的調整：法國地方政府組織結構最大的弊端就是地方行政機構過多，過于分散。改革提出機構設置要根據(jù)社會管理和公共服務的需要，同時考慮到具體地方政府的行政能力，加強不同層級政府間的溝通與協(xié)作。組織結構調整還涉及到地方公職人員的精簡。

2、法國地方政府改革的趨勢

公共管理社會化與公共管理憲政化的雙重運動。公共管理社會化表現(xiàn)為公共管理權力從國家向社會的分散和轉移，逐步形成多元的公共管理主體。公共管理憲政化是將謀求社會福利的公共權力，尤其是行政權力限制在憲政制度框架的約束之內。近現(xiàn)代政治發(fā)展表明只有實施憲政才能保障公共管理的合法性、合理性、有效性，公共管理則在很大程度上影響和制約憲政的實現(xiàn)。

地域性結構調整與功能性結構調整的雙向發(fā)展。地域性概念通常指在政府間建立一個具有明確地域界限的、被賦予多元化功能的活動場所，功能性概念關注的則是單一而明確的任務，這些任務是由某個機構在政府框架中執(zhí)行的。改革一方面對傳統(tǒng)的多重目的的地域性政府組織進行調整，另一方面對單一目的的功能性組織進行調整。

國家能力與地方實力的雙層建構。法國正克服傳統(tǒng)中央集權的弊端，著手改變“強國家—弱地區(qū)”格局，逐步建構“強國家—強地方”的新格局。當某一層級的地方政府能力增強，更能勝任使命時，就會對其他不同層級的政府產生壓力，要求他們適應這種趨勢，也相應的提高自身的能力。法國中央政府通過分權和協(xié)商逐步確立與地方政府間的伙伴關系，推動中央政府與地方政府的新型互動。

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【作者簡介】

康亢（1990—），男，漢族，山西太原人，中央民族大學管理學院2014級中外政治制度專業(yè)碩士研究生在讀，主要研究方向：中外政治制度比較。