張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的立法建議

多年來，上海市政府針對(duì)張江的不同園區(qū)出臺(tái)了相應(yīng)的政策法規(guī)。但是隨著張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展建設(shè)，尚缺乏一部統(tǒng)一的規(guī)范性的法規(guī)，這是目前上海地方立法亟待重視的一個(gè)問題。本課題將結(jié)合《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，提出《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》的立法建議。立法建議的主要目標(biāo)，就是要在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)通過法律保障，在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、完善金融支持體系、鼓勵(lì)各類主體創(chuàng)新、加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)力度、激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、加強(qiáng)法律保障、管理體制創(chuàng)新等方面形成發(fā)展建設(shè)的核心制度。

1、管理機(jī)制體制

管理的機(jī)制體制是影響創(chuàng)新的一個(gè)重要因素，適應(yīng)市場的管理機(jī)制體制能夠大大促進(jìn)創(chuàng)新的發(fā)展。如何建立創(chuàng)新的機(jī)制體制是自主創(chuàng)新示范區(qū)條例需要慎重考慮的，否則再好的政策措施在執(zhí)行的時(shí)候都會(huì)流于形式無法真正落實(shí)。張江高科作為一個(gè)上市企業(yè)如何做好這方面工作是亟待解決的。政企分開、簡政放權(quán)；資金如何更好地跨部門、跨區(qū)域流動(dòng)；科研機(jī)構(gòu)和院校如何建立多元的投入發(fā)展模式、擁有更多的自由權(quán)等。

（1）市政府設(shè)立市示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)，將大張江管委會(huì)和小張江管委會(huì)統(tǒng)一起來，更好地發(fā)揮二者在規(guī)劃、指揮、協(xié)調(diào)以及服務(wù)方面的作用。同時(shí)市政府各部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好示范區(qū)建設(shè)與發(fā)展相關(guān)工作。各區(qū)也應(yīng)當(dāng)落實(shí)相應(yīng)的管理部門，負(fù)責(zé)示范區(qū)在本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)與發(fā)展工作。

（2）市政府設(shè)立政府綜合公共服務(wù)平臺(tái)，市發(fā)展改革、經(jīng)貿(mào)信息、科技、市場監(jiān)督、規(guī)劃國土、環(huán)境資源等部門應(yīng)當(dāng)在綜合服務(wù)平臺(tái)設(shè)立辦事窗口，為示范區(qū)內(nèi)的組織和個(gè)人提供行政審批一站式服務(wù)，簡化程序、優(yōu)化流程，提高行政效率和服務(wù)水平。

（3）市政府要加強(qiáng)完善政策法規(guī)，理順張江自主創(chuàng)新示范區(qū)立法的規(guī)范范圍，突破上位法的制約，爭取先行先試等方式將現(xiàn)有的法律法規(guī)、優(yōu)惠政策推廣到一區(qū)22園。

（4）市知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門應(yīng)當(dāng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化交易、侵權(quán)鑒定、境外應(yīng)急援助等機(jī)制，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)舉報(bào)、投訴、維權(quán)、援助和運(yùn)營平臺(tái)，推動(dòng)國際專利受理審查機(jī)構(gòu)落戶張江，同時(shí)加快國家在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)建立藥品審批部門機(jī)構(gòu)。

（5）市統(tǒng)計(jì)行政管理部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立示范區(qū)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，建立并完善符合示范區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，負(fù)責(zé)組織實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查，對(duì)示范區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)測、分析、預(yù)警和評(píng)價(jià)。同時(shí)針對(duì)張江自主創(chuàng)新示范區(qū)設(shè)立合理的評(píng)估指標(biāo)，從而優(yōu)化張江的資源整合。

2、空間的優(yōu)化配置

張江自主創(chuàng)新示范區(qū)一直在擴(kuò)大范圍，但是土地最終是有限的，不能無限制擴(kuò)充，所以需要強(qiáng)調(diào)空間的集約使用，張江需要考慮的是如何在現(xiàn)有的土地基礎(chǔ)上獲得收益最大化，同時(shí)如何同周圍更好地融合，相互發(fā)展。

（1）市政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，編制示范區(qū)空間布局規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃示范區(qū)的建設(shè)用地與發(fā)展。市規(guī)劃國土部門應(yīng)當(dāng)建立示范區(qū)土地節(jié)約集約利用的評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，提高土地利用效率。

（2）各個(gè)分園要根據(jù)自己園區(qū)的情況發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)化發(fā)展和惡性競爭。張江自主創(chuàng)新示范區(qū)總共有22個(gè)園區(qū)，這22個(gè)園區(qū)應(yīng)該發(fā)展規(guī)劃具有自己的特色發(fā)展模式或者產(chǎn)業(yè)，不可過分地同質(zhì)化發(fā)展，因?yàn)橥|(zhì)化發(fā)展會(huì)帶來惡性競爭，差異化發(fā)展才能夠達(dá)到優(yōu)劣互補(bǔ)，持續(xù)發(fā)展。

（3）建立更加靈活的土地使用政策。例如：建立對(duì)企業(yè)使用示范區(qū)建設(shè)用地的聯(lián)審機(jī)制、示范區(qū)土地的出讓和流轉(zhuǎn)制度等，多方面多角度地完善張江土地使用。

3、人才政策

人才資源主要可以通過人才引進(jìn)政策制定，包括國內(nèi)外地區(qū)人才引進(jìn)以及本地人才培養(yǎng)；人才激勵(lì)，首先將人才進(jìn)行分類，然后不同類別的人才可以通過多種形式進(jìn)行激勵(lì)，例如：股權(quán)激勵(lì)、管理權(quán)激勵(lì)、在職離崗創(chuàng)業(yè)，妥善解決各類人才住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等現(xiàn)實(shí)問題等；完善人才評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行規(guī)范和保障。根據(jù)上海發(fā)布的人才新政20條意見，張江應(yīng)該成為上海人才新政實(shí)施的高地，并給予推進(jìn)和創(chuàng)新。

（1）創(chuàng)新更具競爭力的人才集聚政策。張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)要明確自己所需要的人才特征，實(shí)施更加完善更具有激勵(lì)作用的國內(nèi)外人才引進(jìn)政策，同時(shí)為各類型的人才提供便利的服務(wù)。

（2）建立更加靈活的人才管理機(jī)制。主要從科技成果如何更好地轉(zhuǎn)化、科研人員的成果轉(zhuǎn)化收益如何分配、科研人才的激勵(lì)和雙向流動(dòng)著手完善相關(guān)機(jī)制，同時(shí)變革科研人才的評(píng)價(jià)機(jī)制，加大創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)。

（3）優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的綜合環(huán)境。如何很好地推進(jìn)眾創(chuàng)空間的構(gòu)建、更好地發(fā)揮天使投資和科技中介等作用、營造社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的氛圍。

4、科技金融

科技和金融二者的緊密結(jié)合對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新性企業(yè)和科技型小企業(yè)的發(fā)展作用甚大。

（1）培育和扶持科技中介，促進(jìn)社會(huì)資本科技和金融的緊密結(jié)合。重點(diǎn)支持和大力發(fā)展研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、檢驗(yàn)檢測認(rèn)證、創(chuàng)業(yè)孵化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技咨詢、科技金融等專業(yè)科技服務(wù)和綜合科技服務(wù)，培育一批知名科技服務(wù)機(jī)構(gòu)和骨干企業(yè)，形成若干個(gè)科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。

（2）發(fā)揮投貸聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。建立適應(yīng)于創(chuàng)新型企業(yè)的貸款政策。同時(shí)建立投貸保一體化服務(wù)模式。

（3）鼓勵(lì)建立信用擔(dān)保機(jī)制。鼓勵(lì)在示范區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，支持擔(dān)保機(jī)構(gòu)加入再擔(dān)保體系，為創(chuàng)新型企業(yè)提供融資信用擔(dān)保。建立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和財(cái)政有限補(bǔ)償擔(dān)保代償損失制度，支持信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大科技創(chuàng)新信用擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模。

（4）擴(kuò)展企業(yè)的融資渠道。支持示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)運(yùn)用中期票據(jù)、短期融資券、公司債、信托計(jì)劃等方式籌集資金，通過私募股權(quán)、公開上市方式拓寬融資渠道。支持示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)在新三板掛牌。鼓勵(lì)融資租賃服務(wù)業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)借助并購貸款、并購基金等多種并購融資工具開展兼并收購、鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)發(fā)行支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的信托金融產(chǎn)品。

（5）科技金融的發(fā)展需要完善科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是分不開的，主要可以通過以下方法來推進(jìn)：加快產(chǎn)學(xué)研機(jī)制的發(fā)展；科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的普惠稅制；將知識(shí)產(chǎn)權(quán)資本化、證劵化；建立第三方科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中介機(jī)構(gòu)，例如：類似于證劵交易所的知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)等。

5、雙自聯(lián)動(dòng)

以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為改革平臺(tái)，發(fā)揮“雙自聯(lián)動(dòng)”優(yōu)勢，創(chuàng)建人才改革試驗(yàn)區(qū)，推進(jìn)人才政策先行先試，為全市人才工作體制機(jī)制創(chuàng)新突破提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。這是上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的一個(gè)特色。張江和自貿(mào)區(qū)需要深思熟慮如何發(fā)揮張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和自貿(mào)區(qū)兩者政策的疊加優(yōu)勢；如何將兩者更好融合從而促進(jìn)和推動(dòng)上海建立具有全球性影響力的科技創(chuàng)新中心。

（1）堅(jiān)持以“雙自聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)人才制度創(chuàng)新。在人才引進(jìn)培養(yǎng)、股權(quán)激勵(lì)、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)孵化、創(chuàng)業(yè)融資等方面先行先試，大力建設(shè)創(chuàng)新人才高度集聚、創(chuàng)新資源深度融合、創(chuàng)新機(jī)制開放靈活、創(chuàng)新活力競相迸發(fā)的國家人才改革試驗(yàn)區(qū)。為全市人才工作體制機(jī)制創(chuàng)新突破提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)建立與國際規(guī)則接軌的高層次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社會(huì)保障等制度，支持高校、科研院所、園區(qū)等試點(diǎn)建立“學(xué)科（人才）特區(qū)”，實(shí)施長聘教職制度，構(gòu)建靈活的用人機(jī)制。探索建立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，加大海外人才引進(jìn)渠道和平臺(tái)建設(shè)力度，建立多層次的離岸創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)，探索可復(fù)制、可推廣的離岸創(chuàng)業(yè)托管模式，為海外人才營造開放、便利的創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境。

（2）加快雙自聯(lián)動(dòng)共同促進(jìn)。張江要以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的理念和制度創(chuàng)新推動(dòng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)與國際通行規(guī)則接軌，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)也要以張江科技創(chuàng)新作為一大支撐，并通過科創(chuàng)中心的相關(guān)政策來突破一些難點(diǎn)。

（3）加強(qiáng)物理空間的互動(dòng)。將依托上海光源、國家蛋白質(zhì)中心等國家大科學(xué)設(shè)施，在張江高科技園區(qū)建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心。此外，還將加強(qiáng)張江的產(chǎn)城融合和服務(wù)配套，推動(dòng)其從單純的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向宜居宜業(yè)的科技城轉(zhuǎn)變。

（4）加快制度體系的對(duì)接。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新和開放環(huán)境，為科技創(chuàng)新企業(yè)破除制度瓶頸、利用全球資源提供了便利。隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)的深入，這種跨境研發(fā)活動(dòng)會(huì)越來越頻繁。這會(huì)給予張江自主創(chuàng)新示范區(qū)注入更多的活力。

（5）深化金融改革。上海自貿(mào)區(qū)的聚焦點(diǎn)，也是“雙自聯(lián)動(dòng)”的支撐點(diǎn)。可以加快自貿(mào)區(qū)和張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)重量級(jí)、國際性、功能型金融機(jī)構(gòu)的集聚，從而加大金融對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度。探索設(shè)立張江科技銀行等金融機(jī)構(gòu)，開展針對(duì)科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)創(chuàng)新，支持高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。