齊心協力，讓“道交條例”成良法

喬駿

7月25日，《上海市道路交通管理條例（修訂草案）》提請市十四屆人大常委會第三十一次會議一審。這部法規承載著市委提升市民文明素養、城市文明程度的厚望，體現了市政府堅定不移加強綜合交通管理的決心，反映了市人大民主立法、科學立法的理念，注定將對上海產生深遠的影響。

民主立法、科學立法

交通管理狀況最能體現一座城市科學管理、系統管理的真實水平。依法加強道路交通管理，對不斷提高城市軟實力和競爭力，提升城市吸引力和影響力，具有十分重要的意義。《上海市道路交通管理條例》制定于1997年，其后于1999年、2000年和2001年作過三次修改完善。條例實施以來，對促進本市道路交通的有序、安全、暢通，提供了重要的法治保障。隨著本市經濟社會的快速發展，本市的道路交通狀況發生了巨大變化，突出表現在車輛保有量和駕駛人數量持續增長而路車矛盾日益突出、綜合交通管理面臨諸多短板等方面，條例已明顯滯后于現實管理需要。另一方面，《中華人民共和國道路交通安全法》及國務院實施條例相繼于2003年、2004年頒布實施，全國已有30余個省、自治區、直轄市以及多個城市制定了配套的地方性法規或規章，本市已嚴重滯后。為維護法制統一，加強依法治理，解決突出矛盾，亟需盡快對條例作出修改。

加強綜合交通管理是今年市委明確的兩項“補短板”重點工作之一。幾個月以來，在全市一線干警的辛勤努力和廣大市民的參與支持下，道路交通違法行為明顯減少，交通事故明顯減少，交通秩序明顯改善，為條例修訂積累了實踐經驗、創造了有利條件，同時也要求通過修訂條例來固化交通大整治的有效措施，為從嚴、規范、科學執法提供法制保障。

市人大對該項立法高度重視，在常委會領導下，市人大內司委會同市人大法制委、常委會法工委等貫徹抓早抓質量要求，從年初起即與政府平行開展立法調研，全面收集研判立法需求，廣泛吸收各方意見，并赴廣東等地學習考察。4月份以來，結合監督和支持交通大整治，開展專題調研和執法檢查，深入了解交通大整治為地方立法提供執法實踐等情況。該項立法由市人大常委會副主任薛潮和副市長白少康共同擔任工作組長，使得人大相關委員會與政府相關部門保持密切互動，協力做好草案起草修改工作，形成立法工作合力。為堅持人大主導，主動協調破解難題，市人大內司委匯總梳理立法重點難點問題，與市政府有關領導及相關部門反復溝通交流，推動各方不斷增進立法共識，并多次召開座談會、研討會，邀請專家對重點法律問題進行論證。市人大常委會主任殷一璀，副主任吳漢民、薛潮等常委會領導多次通過專題會議、專題調研、執法檢查等形式，推動解決立法重點難點問題。為堅持開門立法，廣泛匯聚民意民智，市人大內司委會同常委會人事代表工委開展人大代表問卷調查，請代表帶著立法重點難點問題下社區，召開座談會傾聽群眾意見，回收代表和市民問卷分別達356份和8566份。代表和市民充分肯定交通大整治成效，希望通過立法進一步堅持法治引領，完善城市交通的常態長效管理機制。常委會研究室組織媒體對問卷調查結果進行多角度報道，使立法過程成為社會參與、社會動員、宣傳普法、凝聚共識的過程。

綜合施策、疏堵結合

本次法規修訂不僅僅是對《道路交通安全法》及其實施條例進行細化和補充，而是立足于超大型城市道路交通管理的實際需要，針對管理和執法過程中遇到的突出問題，力求制定一部體現地方特色的、綜合性的道路交通管理法規，為本市道路交通執法提供強有力的法律保障。法規修訂草案共八章七十八條，對現行條例作出全面修訂，并增加了交通規劃與設施、停車管理和綜合治理三章，體現了對道路交通的全過程、多維度管理，在交通管理理念、公交優先發展舉措、道路通行和停車管理、綜合治理、違法行為處罰等方面有不少亮點和創新。

在交通規劃與設施方面，修訂草案協調道路交通相關規劃之間的關系，完善公交專用道規劃、公交線網優化、慢行交通保障等規定；明確交通影響評價的地位和作用；通過明確責任主體實現交通擁堵點的常態化治理。

在車輛和駕駛人管理方面，修訂草案對車輛登記限制措施、臨牌申領、機動車駕駛證申領、非機動車目錄管理等作了相應規定；增加對違反交通違法記分管理行為的禁止性規定。

在通行管理方面，修訂草案明確可以上道路行駛的車輛種類，細化公交專用道的通行規則；對機動車和非機動車、行人的通行規定、讓行規定等作了補充規定；確立了交通事故快速處置制度。

在停車管理方面，修訂草案確立道路停車泊位設置總量控制原則；引導住宅小區、醫院、學校、商業街區等的停車需求，設置時段性停車泊位；對公安機關交通管理部門設置禁停標志、標線的措施予以固化，同時明確臨時停車行為規范；確立各類停車資源的補充和共享機制；對長期占用道路停車資源車輛的處理作了指引性規范。

綜合治理是修訂草案新增重點內容，明確了以政府部門為主導，加強基層治理，落實單位交通安全責任，引導社會公眾積極參與，推廣使用先進科技，通過征信管理、宣傳教育等多種手段，推進道路交通協調發展。

在法律責任方面，為固化大整治成果，修訂草案堅持從嚴的立法價值取向，聚焦現實管理需要，借鑒兄弟省市立法經驗，進一步細化和補充了交通違法行為的法律責任。

群策群力、精雕細琢

道交立法關系廣大群眾的切身利益，涉及面廣，立法難度大。盡管市政府在修訂草案起草過程中，市人大提前介入，從問題導向和需求導向出發開展了深入的研究論證，但為經得起實踐考驗和時間檢驗，法規修訂草案仍需要通過常委會審議來精雕細琢，不斷完善。在7月28日上午的分組審議中，常委會組成人員對法規草案，特別是立法理念提出了很多建議。

市人大常委會副主任鐘燕群指出，修訂草案中的各類主體間的“權責義”要盡可能平衡。考慮到人民群眾的生活及出行便利和現有的道路資源尚無法滿足全部合理需求的前提下，執法措施要盡量精細化，多一些柔性的措施，要有“因時因地制宜”的思想，兼顧各方利益訴求。不能顧此失彼，要體現兼顧統籌、綜合施策的思想。

沈志先委員指出，對交通違法的整治要從嚴管理，按照以人為本的理念，把上位法中依法管理和方便群眾的原則貫穿條例始終。從嚴執法和教育要密切聯系，文明執法和規范執法要在條例中明確。

丁偉委員指出，政府部門在執法中要注意將教育和處罰相結合，教育是前提。我們現在執法力量嚴重不足，需要大家群策群力，通過立法智慧解決存在的問題。

葉青委員指出，要注意同周邊如長三角其他省市道路交通法規的銜接問題，避免造成沖突和矛盾。要注重“以德治國”和“依法治國”的統一，在依法處罰的前提下，也要注重教育，不能“以罰代教”。

陳東委員指出，在交通組織方案調整方面，可以根據具體路段的擁堵情況相應設置信號燈等設施，既節約了警力配備，也保障了交通暢行，還保證了警民人身安全。

張麗麗委員指出，交通事故有很多情況是由于行人行走不當造成的，草案中有關行人通行規定比較薄弱。對行人通行進行規范也是提高市民文明素養和城市文明程度的很好機遇。

潘志純委員指出，要把公共交通發展起來，鼓勵大家多使用公共交通，要通過加強頂層規劃、每年多辦幾件實事、財政加強投入、市民組織號召等方面多管齊下，從根本上解決上海交通問題。