“水十條”應對“九龍治水”的新突破

摘要：近年來，在我國，各種污染事件頻繁發生，水污染事件尤其嚴重，這暴露出了背后的制度以及體制弊端。水問題的解決，首先是國家管理體制的改變，應該打破過去的“九龍治水”即部門和地域條塊分割的管理，建立起流域管理，集中管理的新體制。近期頒布的“水十條”（《大氣污染防治行動計劃》）針對水污染的流域管理、集中管理有了新突破。

關鍵詞：水十條；九龍治水；水污染

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0057-01

一、“九龍治水”制約水法發展

水污染的根本原因是管理體制問題，即“九龍治水”，條款分割、地域分割、政出多門、重復管理，各部門都有一定的管理權限，但相互之間缺乏協調和銜接的機制。實際上是有權無責，有利益時相互爭奪，有責任時相互推諉，這嚴重違背了水的自然屬性，全然不利于水的開發與保護。

負責水質管理的部門主要是水污染防治行政主管部門，負責水量管理的部門是水利行政主管部門。相應的，由《水法》和《水污染防治法》來分別調整水質和水量問題。我們十分清楚，水質與水量是水問題的兩個制約性因素，其中任何一個因素的變化都會對另一個因素帶來直接的影響，他們的聯系并不會因主管部門的分設而自動分離，如果不能協調好兩個主管部門的關系，后果只能是水危機的加重而不是水安全保障的加強，多頭管水是導致中國水污染加劇的人所共知的原因。

二、現行水法體系應對“九龍治水”的局限性

（一）我國水法現狀。

水法是我國法律體系的一個分支。我國涉及水的法律有《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》、《漁業法》等。《水法》是規范“合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用”。《水污染防治法》是調整范圍是“防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全。”《防洪法》的立法目的是“防止洪水，防御減輕洪澇災害，維護人民的生命和財產安全”。《水土保持法》規范領域是“預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境”。《漁業法》主要調整與水有關的“漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用”。從水質到水量的規范，我國法律不乏數量，但針對水法“九龍治水”的瓶頸，相關法律很難落實到位。

（二）現行水法體系應對“九龍治水”的局限性。

《水污染防治法》旨在防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全，這部法律針對水管理，確定了水污染防治的區域管理模式。但是，水污染控制仍然是傳統的區域管理體制，區域管理無法解決流域的上下游、左右岸等利益的協調問題，最終會使下游成為垃圾廢物的“搖籃”。

《防洪法》旨在防止洪水，防御減輕洪澇災害，維護人民的生命和財產安全。《水法》旨在合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用。這兩部法先后對流域機構的行政權做了一些規定。我國在很早就成立了流域機構，但其性質只是科技咨詢機構，并無行政管理實權，行政功能很弱，《防洪法》與《水法》在這方面有其進步的意義。但《水法》雖然規定了流域管理與區域管理并重的體制，并且賦予了流域機構的八個方面權力，但是具體操作還有一定問題，法律執行難，落實不到位是流域管理得不到很好運行的直接因素。

三、“水十條”應對“九龍治水”的新突破及展望

（一）“水十條”出臺背景。

2015年4月16日，多方密切關注的 “水十條”終于出臺。國務院印發《水污染防治行動計劃》（“水十條”），提出到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少。

目前，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制，區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經成為影響我國水安全的最突出因素，防治形勢十分嚴重。例如，水環境質量差，我國工業、農業、生活污染排放負荷大；水資源保障能力脆弱，我國人均水資源量少，時空分布嚴重布局不均；水生態受損嚴重，水源涵養能力下降；水環境隱患多，飲水安全具有潛在威脅，突發環境事件頻發等等使得“水十條”可謂“千呼萬喚始出來”。

（二）“水十條”應對“九龍治水”的新突破。

水問題的解決必須要打破過去的部門和地域條款分割的管理，建立起流域管理、集中管理的體制。我國也有過流域管理的實踐。首開我國流域立法先河的是《太湖流域管理條例》。2011年11月施行，是我國第一部流域綜合性行政法規。該條例第四條規定：“太湖流域實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。并且在隨后的條文中，有相當多的規定關于流域管理部門和地方水行政管理部門，環境行政管理部門以及其他涉水部門的協調機制，包括協商、協同和執行機制等等。《太湖流域管理條例》的這些規范是對水綜合管理的一些有益嘗試。但在全國范圍內遠沒有得到普遍運用，應將此嘗試推廣，逐漸改變地域管理的局面。

“水十條”最大的特點是在中長期時間框架內對多個污染源，多類型水體，多方面舉措進行了全面部署，這種系統性，多要素的部署。“水十條”共提出10條35款76類238項具體治理措施，幾乎每一項都明確了具體的牽頭部門和具體參與部門，“水十條”第九條規定“明確和落實各地方責任，強化地方政府水環境保護責任，加強部門協調聯動，落實排污單位主體責任，嚴格目標任務考核等。”同時國務院與地方政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，每年分流域，分區域，分海域對行動計劃實施情況進行考核，這些對于應對“九龍治水”“政出多門”等現象有了實質的進步。

應對“九龍治水”，參入主體落實到具體部門，這對于“政出多門”、“重復管理”，各部門有權無責，有利益時相互爭奪，有責任時相互推諉的弊端，“水十條”有了一定的進步。

（三）“水十條”應對“九龍治水”的展望。

是在中長期時間框架內對多個污染源，多類型水體，多方面舉措進行了全面部署，這種系統性，多要素的部署同時也帶來了如何做到部門協調、制度協調、舉措聯動持續有效推進水環境質量改善的難題。參與主體確定，但主體間如何聯動尚未規定，部門之間應制定具體的實施細則具體規定部門之間如何聯動，如規定部門之間的監督機制，主體部門的“終身負責制”等制度，從而使流域管理得到具體落實提高水資源的利用率以保護水資源。

參考文獻：

[1] 呂忠梅 突破“九龍治水”瓶頸，財經 雙周刊.

[2] 姚金海 《水污染防治法》的立法理念及其刑事法律責任制度，2013（8）.

[3] 趙小炎“水十條”與2萬億，寧波經濟，2014（7）.

作者簡介：李琳，女，漢族，陜西寶雞人，現為西安建筑科技大學環境與資源保護法學2014級研究生。