耕地上種樹為何6年整改不了

秦宏胡 胡晨歡

耕地上種樹為何6年整改不了？筆者在調查中發現，在國家實施“最嚴耕地保護制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發現的違法占用耕地事件，因基層政府相關職能部門的“文件式”執法而未予以整治糾正，導致耕地保護在落實層面變成“紙上談兵”，而地方經濟訴求未被滿足是其重要原因。

專家建議，耕地保護政策落實到位，應強化對基層職能部門的督查和追責；同時，應從多方面綜合考慮，“70后不愿種地、80后不會種地、90后不提種地”這類現象背后反映出的是土地對于農民的吸引力開始下降，應從根本上完善制度，提高耕地收益。

“文件式”執法保護不利

2008年，江西省金溪縣國土資源局為補充重點項目占用耕地，實施了一項名為“造地增糧富民”的旱地開發工程。2009年4月，項目竣工時共新開發旱地1700余畝，并由江西正邦林業開發有限公司（下稱正邦林業）通過競標，獲得了29.5年的承包經營權。

根據國家對耕地保護和項目驗收的相關規定，金溪縣國土資源局與正邦林業簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開發的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農作物，不得擅自改變土地用途。

而實際上，就在正邦林業承包的第二年，就以種植農作物虧本為由，開始在承包地上大規模種植芳樟經濟林。2010年6月，金溪縣國土資源局發現了企業的違規行為，并對該企業下達過限期整改通知書。

2016年7月中旬，筆者在金溪縣當年開發的旱地現場看到，雖然距金溪縣國土資源局下達整改通知的時間已過去6年，但企業并沒有恢復這些耕地的用途。正邦林業金溪縣負責人鄭福昌坦承，他們知道改變土地用途是違規行為，但從公司的收益角度來看，種植芳樟收益更大。

筆者在采訪過程中發現，基層政府相關職能部門采用類似“文件式”執法，導致耕地保護有名無實的并非僅此一例。

在江西省九江縣，當地國土資源部門于2014年就發現了當地林業局退休干部劉英勇違法占用耕地建房。但是，此后在長達一年半的時間中，縣里的聯合執法部門僅僅以下達文件、口頭通知的形式，要求當事人整改，事情一直懸而未決。直至媒體曝光，當地才采取有效措施進行處理。

耕地保護“文件式”執法并不鮮見。在廣東省陽江市一宗數萬平方米農用土地被當地某個體老板非法征用的事件中，從2008年開始，當地國土部門在8年內連下4道土地行政處罰決定書，但是卻沒有實質性的強制整改行動。非法征地行為不僅未得到阻止，占地面積卻越變越大。

文書“令牌”難擋經濟利益訴求

筆者了解到，雖然金溪縣新開發的旱地大部分成了企業經濟林，改變了土地用途。但當地仍舊將這些旱地作為耕地納入了占補平衡范疇。

金溪縣國土資源局局長吳少華坦言，這樣做肯定是不合適的。

國土資源部門之所以既沒有強制要求企業整改，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補平衡范疇，背后是支持地方經濟發展的壓力。

吳少華說，一方面金溪縣發展快、用地需求大，國土部門只能通過耕地占補平衡政策解決。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料產業發達，正邦林業又是大企業，種芳樟對縣里經濟發展有利，所以不好采取強制措施。

同時，吳少華表示，因為沒建設灌溉設施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農村一些良田都會拋荒的情況下，如果要求只能種植農作物，很難承包出去。

九江縣國土資源局副局長趙宋記告訴筆者，“文件式”執法有時也是“無可奈何”。對于治理農村違建來說，國土資源部門基層工作人員人數有限，難以時刻盯住每一起違法行為的整改情況。

“此外，對耕地保護負主要責任的國土部門，對破壞耕地的違法行為沒有強制執法權。一些處罰措施的強制執行，必須要通過法院走程序。”趙宋記說，因為比較麻煩，有時難免出現以“文件”處罰代替實際執法的情況。

與此同時，九江縣國土資源局另一名干部表示，對于退休干部違章建房，縣國土資源局和鎮里肯定有責任。但是，因為近年來宅基地比較難申請，在農村未批先建、違法占用耕地建設房屋情況確實比較普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起來確實比較困難。

與此同時，筆者還了解到，在處理違法占用、使用土地的行為時，部分地區甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴格執法的意愿，一紙文書的“文件式”執法反而成為規避“不作為”責任的“擋箭牌”。

采訪中，一名欲將耕地建房出售給筆者的村民表示，在當地如果“能找到人”，即使違法建房出售被發現，只要交一些錢就不會被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示，當初就是因為相關部門罰款后就沒再追究，自己才會把房子建起來。

耕地保護還需加強督查

截至筆者發稿，九江縣有關部門已通過聯合執法將劉英勇的違建房拆除，并決定在全縣范圍內展開保護耕地的專項行動，并對因不認真履行職責，造成違規建房的主要責任單位和責任人進行問責。

金溪縣國土資源部門再次對責任方下達了改正違法、違規行為，恢復耕地用途的通知。吳少華表示，如果企業這次再不進行整改，將于今年9月份收回企業對耕地的承包經營權。

今年6月，經國務院同意，國土資源部會同有關部門組織編制的《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》印發實施。《調整方案》要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。

筆者梳理發現，近年來，除了個人和企業違法、違規占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法，因非法占用耕地而被約談或者通報的事情也時有發生。2015年8月，國土資源部官網就對重慶市合川工業園區違法占地案、寧夏回族自治區銀川市永寧縣違法占用基本農田開發閩寧產業城案、內蒙古山路能源集團有限責任公司違法占用耕地建設光伏電廠案等6起國土資源違法違規案件進行了通報。

相關專家認為，無論是對個人和社會經濟組織違法占用耕地進行“文件式”執法保護，還是部分地方違法占用耕地，雖然存在一些客觀原因，但是本質上所反映的問題還在于耕地保護意識不強、執法不嚴。

耕地保護事關國家的糧食安全，是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。中國社會科學院農村問題研究所研究員李國祥表示，對于保護耕地僅落在文件紙和口號上的行為，需引起重視，有關部門對此要進行調查，追究履行職責不力的單位及相關負責人的責任，強化基層政府和職能部門落實耕地保護責任的意識。

與此同時，李國祥表示，除了強化督查和追責，對于這些事件背后的深層次原因，以及基層耕地保護中存在的一些客觀難點，相關部門也應進行深入了解，尋找解決辦法。