扎緊耕地保護的“制度籬笆”

高文

近日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》（以下簡稱《通知》），從認(rèn)識劃定永久基本農(nóng)田的意義、明確劃定的指導(dǎo)思想和基本原則、統(tǒng)籌做好相關(guān)工作、切實落實劃定任務(wù)、加強特殊保護等方面提出要求。《通知》出臺的背景是什么？重點提出哪些要求？作出哪些部署？國土資源部耕地保護司負(fù)責(zé)人對此進行了解讀。

劃準(zhǔn)、管住、建好、守牢永久基本農(nóng)田

“《通知》明確了永久基本農(nóng)田劃定指導(dǎo)思想。即全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以處理好農(nóng)民與土地關(guān)系為主線，以確保國家糧食安全為目標(biāo)，以提升耕地綜合生產(chǎn)能力為重點，以‘四個不能為底線，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，堅持先難后易方法路徑，堅持齊抓共管工作格局，全面劃定永久基本農(nóng)田并實行特殊保護，加快建立糧食安全功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體保護，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供堅實資源基礎(chǔ)。”該負(fù)責(zé)人介紹。

對于永久基本農(nóng)田劃定的原則，該負(fù)責(zé)人指出，必須堅持五方面基本原則。一要堅持依法依規(guī)、規(guī)范劃定。根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》有關(guān)規(guī)定，按照規(guī)劃調(diào)整完善確定的目標(biāo)任務(wù)，規(guī)范有序開展全域永久基本農(nóng)田劃定工作。二要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進。城市周邊和全域永久基本農(nóng)田劃定要充分銜接，劃定成果要全部納入規(guī)劃調(diào)整方案，兩項工作統(tǒng)一方案編制，同步完成。三要堅持保護優(yōu)先、優(yōu)化布局。永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)劃調(diào)整完善要按照總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重的要求，與糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)布局相協(xié)調(diào)，優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，把城市周邊“圍住”、把公路沿線“包住”，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。四要堅持優(yōu)進劣出、提升質(zhì)量。落實國務(wù)院土壤污染防治行動計劃，將重點地區(qū)、重點部位優(yōu)先保護類和安全利用類耕地優(yōu)先劃入，將受重度污染的嚴(yán)格控制類耕地及其他質(zhì)量低下耕地按照質(zhì)量由低到高的順序依次劃出，提升耕地質(zhì)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。五要堅持特殊保護、管住管好。加強和完善對永久基本農(nóng)田管控性、建設(shè)性和激勵約束性保護政策，嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田保護責(zé)任，強化全面監(jiān)測監(jiān)管，建立健全“劃、建、管、護”長效機制。

劃定永久基本農(nóng)田要堅持“優(yōu)進劣出”

“對于全域劃定工作要做到三個‘必須明確。一是必須明確全面劃定永久基本農(nóng)田是在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上的調(diào)整完善，不是另起爐灶、再搞一套。要根據(jù)土地二次調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，充分運用農(nóng)用地分等定級、土壤地球化學(xué)調(diào)查、土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等成果，進一步摸清底數(shù)、查清潛力，明確任務(wù)，科學(xué)劃定。二是必須明確劃定永久基本農(nóng)田要堅持‘優(yōu)進劣出，絕不允許借規(guī)劃調(diào)整完善之機隨意改變原有基本農(nóng)田布局，更不允許擅自把不穩(wěn)定耕地、劣地、坡地、生地劃為永久基本農(nóng)田，搞‘貍貓換太子、濫竽充數(shù)。三是必須明確接到土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案核定的永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)后，市縣國土和農(nóng)業(yè)部門要在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，迅即組織實施，不要猶豫拖延。”該負(fù)責(zé)人進一步解釋永久基本農(nóng)田劃定原則。

對于全域劃定的方法路徑，該負(fù)責(zé)人表示，各地要采取自上而下的方式，及時將規(guī)劃調(diào)整方案確定的永久基本農(nóng)田劃定目標(biāo)任務(wù)，逐級分解下達(dá)；省級規(guī)劃要把國家規(guī)劃確定的保護任務(wù)分解下達(dá)到市；市級規(guī)劃要優(yōu)先劃定城市周邊永久基本農(nóng)田，確定永久基本農(nóng)田集中區(qū)；縣級規(guī)劃要優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，落實到用途管制分區(qū)；鄉(xiāng)級規(guī)劃要將縣級規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護區(qū)落實到圖斑、地塊，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H劃出基本農(nóng)田整備區(qū)，推動零星耕地的整合歸并、提質(zhì)改造。

要把永久基本農(nóng)田從圖上落實到田頭

該負(fù)責(zé)人表示，永久基本農(nóng)田劃定成果包括永久基本農(nóng)田劃定總結(jié)報告、保護圖表冊、數(shù)據(jù)庫、保護責(zé)任書（狀）和保護標(biāo)志設(shè)立情況等。形成劃定成果，要全面落實“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊、入圖庫”五項任務(wù)。落地塊，就是要把永久基本農(nóng)田從圖上落實到田頭，確定邊界、地類、面積、質(zhì)量等級和片塊編號。明責(zé)任，就是要逐級簽訂責(zé)任書，把保護責(zé)任落實到地方各級政府，落實到村組、農(nóng)戶，落實到農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作中。設(shè)標(biāo)志，就是在城市周邊、交通沿線醒目位置，設(shè)定永久基本農(nóng)田統(tǒng)一標(biāo)識，昭示社會，接受監(jiān)督。建表冊，就是要把基本農(nóng)田保護圖和數(shù)量、質(zhì)量、責(zé)任信息及時整理匯集成冊，確保真實、完整、準(zhǔn)確。入圖庫，就是要按照信息化要求，將永久基本農(nóng)田相關(guān)信息對應(yīng)到圖斑，做到圖、數(shù)、實地相一致。

對于做好劃定成果驗收工作，《通知》提出，各省（區(qū)、市）國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門要在政府統(tǒng)一組織下，按照縣級自驗、市級初驗、省級驗收自下而上的程序，及時對各市縣永久基本農(nóng)田劃定的成果進行驗收。地方各級國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門對本行政區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定成果信息的真實性、合法性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。兩部將按照有關(guān)規(guī)定對永久基本農(nóng)田劃定成果進行復(fù)核。數(shù)據(jù)庫成果要與規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫一并納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。

“三位一體”落實永久基本農(nóng)田特殊保護任務(wù)

“劃定永久基本農(nóng)田的目的就是要保護好。對劃定的永久基本農(nóng)田實行特殊保護，就要把管控性保護、建設(shè)性保護和激勵約束性保護統(tǒng)籌起來，‘三位一體落實永久基本農(nóng)田特殊保護任務(wù)。”該負(fù)責(zé)人說。

一要“管得嚴(yán)”，從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點建設(shè)項目選址無法避讓的之外，其他任何建設(shè)都不得占用，堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

“要改變過去允許多預(yù)留一定比例基本農(nóng)田、建設(shè)占用不視為調(diào)整規(guī)劃的做法，把永久基本農(nóng)田保護區(qū)邊界特別是城市周邊永久基本農(nóng)田作為不能隨意改變的紅線，把‘紅飄帶固定下來，變成帶電‘高壓線。”該負(fù)責(zé)人說。

二要“建得好”，加大永久基本農(nóng)田建設(shè)力度。各地要加大財政投入力度，整合涉農(nóng)資金，吸引社會投資，在永久基本農(nóng)田保護區(qū)和整備區(qū)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治，全面推行耕作層土壤剝離再利用，不斷提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量等級。

三要“守得牢”，完善永久基本農(nóng)田保護激勵約束機制，落實永久基本農(nóng)田保護責(zé)任，建立完善保護激勵機制。重點要調(diào)動兩個積極性，一方面堅持黨政同責(zé)，嚴(yán)格考核審計，嚴(yán)肅執(zhí)法監(jiān)督，切實落實地方各級政府永久基本農(nóng)田保護主體責(zé)任；另一方面，建立和完善耕地保護激勵機制，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民管護和建設(shè)永久基本農(nóng)田的積極性。