淺析我國高校保衛部門執法權

夏錦鑒　金鶴齡

摘 要 當前我國高校校園安全事件易發、多發，高校保衛部門面臨的挑戰愈發嚴峻，但高校保衛部門本身有著十分尷尬的處境，負責開展綜合治理、查處一般治安事（案）件、刑事案件等工作，但缺乏執法權。本文從高校安全管理現狀入手，回顧我國高校安全管理體制的變革歷史，結合國內國際高校的一些做法，綜合分析我國高校保衛部門（組織）對行政執法權的現實情況，淺析應該通過何種方式實現高校保衛部門的執法權。

關鍵詞 高校 保衛部門 執法權

作者簡介：夏錦鑒、金鶴齡，中國藥科大學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-270-02

一、高校安全管理現狀

近年來，我國高等教育發展迅速，高校招生規模擴大，毛入學率接近40%，同時辦學面積不斷擴大。開放式辦學情形下，高校內部人員結構、層次復雜；社會環境與高校生活逐步融合，師生的學習、生活與周邊環境緊密聯系；校園人流量大；校園及周邊治安環境越發復雜、面臨的挑戰和壓力倍增；學生的安全防范意識不高、安全防范能力不強；高校安全教育觀念落后，教育手段和方法得不到更新；尤其是近年來電信網絡詐騙等新形式的案（事）件呈現爆發式增長，此類案（事）件的破案率低等多方面因素導致高校校園的治安案件和刑事案件呈上升趨勢，高校安全保衛工作面臨越來越大的挑戰。

一般情況下我國高校安保工作是由高校黨委、行政直接領導，保衛部門（組織）在上級公安機關的指導下開展分析研判安全形勢、查找整改安全隱患、負責校園綜合治理、營造安全文化氛圍等工作，最終目的是維護高校安全穩定，保障正常的教學、科研、生活秩序。

和社會的安全保衛工作相比，高校內部的安全穩定工作差異性較大。

第一，從開展安保工作的主體來看，高校的安保部門一方面作為高校的職能部門（一般設立為獨立二級機構或和其他職能部門合署辦公），但同時它也是社會治安防控的重要組成，它必須得在公安機關的指導下工作。第二，從工作內容上來講，它的首要任務是維護學校的安全穩定，保障正常的教學生活秩序，同時也需要協調公安機關共同治理校園及周邊安全環境。

在對于高校內發生的一些案（事）件上，高校保衛組織在與公安基層機關執法相比有一些獨到的優勢：

從目前了解情況來看，高校案（事）件的總體偵破率很低，尤其是目前呈現爆發式增長的電信網絡詐騙案（事）件以及校園盜竊案（事）件。高校案件中特別重大的刑事案件所占的比重不多，90%以上都是涉及到財產問題，這比人身傷害類的刑事案件社會危害性要小一些。

對于一般的案（事）件，雖然接報警后公安機關都會出警，但校內保衛部門比公安人員更熟悉校園情況，到達現場時間更短，執法更有效率。公安機關轄區范圍廣泛，社會案件無論是數量還是復雜性都超過高校。

對于高校案件，有時候立案之后就杳無音訊了。相比較公安機關轄區人口比例，高校保衛干部人員充足，高校中保衛人員所占比例大部分都達到1‰。

在一些涉及到當事人或嫌疑人為高校學生的案（事）件中，公安機關執法需要非常慎重。

二、我國高校保衛部門執法權現狀

目前，我國高校保衛部門沒有被授予執法權，因此也就沒有針對一般刑事（治安）案件的偵查權，發生刑事或治安事件后只能控制現場等待公安機關到來處理。高校保衛部門抓捕嫌疑人、對嫌疑人進行強制行為或者調查學生的違法犯罪行為（如查找盜竊案件、詐騙案件），作為高校保衛部門來說，這些行為都是應當的合理的，因為按照事件的緊急程度來說，如果當時不處理，可能事后就很難繼續偵辦，但按照法律規定，“法無明文規定不可為”的原則，這些都是不合法的。根據對高校保衛部門的走訪，在發生案件了以后，很多高校保衛部門想詢問嫌疑人或者學生的時候，由于沒有傳喚的權利，當事人幾乎不搭理。再者，由于缺乏行政處罰權，對于一些辦學面積龐大的高校，校園內車輛繁多，對于校園內部交通管理，像車輛違章停車、違章行駛、車輛超速、超載等如何處置？是否有權處罰？如果不處罰，會留下很大的安全隱患，如果進行了處罰，那就是違規處罰？由于沒有強制性的權力，在安全管理中就會發生這樣進退兩難的境地，不管有安全隱患，管了可能違規。

具體而言，高校保衛部門沒有被授予執法權會有以下弊端：

首先，無法應對和合理處置高校校園的治安案（事）件發展的狀況。開放式辦學情形下，高校內部人員結構、層次復雜，校園人流量大，校園及周邊環境復雜。學生安全防范意識不高，高校校園的治安案件和刑事案件整體呈上升趨勢，這些案件不僅對于校園的安全穩定有重要影響，同時也會造成嚴重的社會影響。如果作為在第一現場的保衛部門不能夠及時、有效的處置，則小問題可能會蔓延成嚴重的社會治安事件。

其次，不利于基層公安對高校保衛部門的指導性工作。校園的內部保衛工作是做好公安工作的重要基礎，是不可缺失的重要環節。高校保衛部門處在高校安全管理的最基層、第一線，熟悉高校安全管理情況、了解安全隱患的易發、多發點，由于了解校園情況，對于校園內部的一般案（事）件一般都可以第一時間到達現場，阻止時態擴散，合理進行處置。對于公安機關來說，這一點是毋庸置疑的優點，同時如果高校保衛部門合理進行了處置，這也可以更多的讓公安機關把精力放在社會案件處置上。而目前內保工作的職責是預防、協助，而沒有規定相應的權力。責權的不統一，不僅不能發揮內保組織的優勢，也給違法犯罪分子以可趁之機。

再者，不利于減輕政府財政和公安機關壓力。目前發生在高校內部的各類案（事）件，由于高校沒有執法權，一般來說，都得移交移送公安機關處理。在對于社會案（事）件的查處上，公安機關已經花費了大量資源，企事業單位內部發生案（事）件的數量也是不可小覷的，倘若全由公安機關來處理，這對破案率來說是沒有好處的。如果要增加破案率，那就必須得增加人力、物力、財力投入。對增加人力成本，全國2500多所高校，假設每所高校20名保衛干部，那至少得5萬名保衛干部，增加5萬名警察編制，每位警察每年支出20萬元（包括工資、各項設施裝備開支）計算，國家財政每年要支出10億元，這是一筆不菲的開支。

因此，建立享有執法權的高校保衛組織，對于政治的穩定、社會的安定、減輕政府財政壓力以及基層公安機關的壓力會起到很大的作用。

三、建國后我國高校保衛部門管理體制的變革情況

建國以后，我國高校安保工作的管理機制可分為三個不同階段：第一階段，設立高校公安機構；第二階段，撤銷高校公安機構；第三階段，取消高校保衛部門執法權。

高校公安機構的設立。在1980年前，在政策的要求下，全國各大高校均成立了保衛科或保衛處作為維護校園安全穩定的獨立機構。到1988年4月6日，公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯合發布了《關于在部分高等學校設立派出所實施辦法的通知》，意味著通過條文正式確定了在高校設立派出所。

高校公安機構的撤銷。隨著經濟體制的改革，本著政企分開的原則，1994年4月3日，國務院發布了《國務院批轉公安部關于企業事業單位公安機構體制改革意見的通知》正式頒布《關于企業事業單位公安體制改革的意見》，明文規定“對企業事業單位設立的公安機構，原則上應予撤銷”。高校的保衛部門恢復成學校的職能部門，失去了執法權。到1998年5月，公安部發布《公安機關辦理刑事案件程序規定》，規定取消企業事業單位查破本單位發生案件的權利。

高校保衛部門執法權的取消。2002年12月18日，教育部和公安部聯合下發了《教育部、公安部關于加強高校安全保衛工作的通知》，文件明確提出要在重點高校派駐公安機構，負責高校的安全保衛工作，實行由上級公安機關黨委和高校黨委雙重領導，以上級公安機關為主的管理體制，但最終未實施。2004年9月13日國務院發布《企業事業單位內部治安保衛條例》，條例中未包含高等學校的治安保衛工作。至此高校的保衛部門實際上失去了執法權。

四、國外高校保衛部門的管理體制給我國的啟示

對比國外如英美等發達國家，他們的高校安全保衛管理體制發展較早，已比較完善和健全，有很多值得我國學習和借鑒的地方。美國高校安保部門（或者稱為校園警察、公共安全部、保衛部、安全辦公室等）都是具有執法權的組織。美國的立法或地方警察授予這些部門執法權。公立學校和私立學校是也存在一些區別，公立學校的保衛部門是通過立法被授予執法權，私立學校實際上是通過縣警察局授予。哈佛大學的保衛機構在1975年以前只是維護正常教學秩序的職能部門無執法權。1969年4月，一群為了表達民主訴求的學生與警察發生激烈沖突，造成嚴重社會影響。1975年，哈佛大學的校園安保部門被授予了完全的執法權。警察機構歸校長直接領導，全面負責校園執法和安全管理，同時擁有案件偵查權、保障校園財產安全和人身安全、進行校園治安秩序管理（包括交通管理等）。逐步形成美國具有代表性的哈佛大學社會警務模式。1990年9月，美國公布《校園安全法》，詳細規定了校園警察的任職條件、權力等，這是美國第一部關于校園安全的法案。美國校園安全保衛制度得到了進一步完善。

美國校園保衛制度的發展歷史對我國高校安全保衛部門執法管理有很多可以借鑒的地方。像美國校園警察一樣，我們在加強各級公安機關建設的同時，繼續保留校園保衛部門一定的執法權，即對一般刑事案件、治安案件享有的偵查權、裁決權。這樣既減少了公安機關的壓力，減輕了國家財政負擔，又維護了企業內部的治安，同時為預防犯罪，打擊犯罪，推動社會治安的好轉起了一定的作用。具體可以通過以下幾點做法：第一，從立法層面，一是授予內保組織一定的偵查權，主要是對一般刑事案件，在內保組織能力范圍之內的；二是授予調查、傳喚的權力以及對于校園內部交通管理和處罰的權力。第二，對于一些規模較大的院校，建議在校園內部設立校園警衛亭（點），享有和派出所同等的法律地位，類似于派出所，但規模小于派出所。

從公共管理的角度來說，校園安全屬于公共產品，應該由公共部門（政府）來提供，但目前國家沒有這么多的資源，在國家無法完全提供的前提下，而企事業單位參與提供會更合理的前提下，順應高校安全管理形勢，授予高校保衛部門一定的執法權顯得十分合理和必要。

參考文獻：

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