鄭州航空港管委會行政組織模式創新研究

摘 要 行政機構的職權以及組織模式決定了行政機關的運行狀況及效率。“管委會”行政組織模式在眾多科技園區、經濟發開區的管理中被普遍運用。該模式涉及的本質是地方行政權力的配置問題與劃分問題。鄭州航空港區作為新興的中原物流區也采用了“管委會”的組織模式，長遠看來的未來也會逐步走向實體行政機構，結合國內其他地區的成熟作法，充分考慮行政職權的分配、管理層級調整以及職能轉變是管委會管理模式改造的必由之路。

關鍵詞 行政組織 行政機構 管委會 法律地位

基金項目：本論文系2014年度河南省教育廳人文社會科學研究項目研究成果，課題名稱：空港管委會行政組織模式創新研究—天津濱海新區管委會改革的借鏡，課題編號：2014-qn-014。

作者簡介：張衛東，鐵道警察學院講師，研究方向：行政法學。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-211-03

2007年鄭州航空港經濟綜合試驗區設立，2010年經國務院批準正式設立鄭州新鄭綜合保稅區，2011年設立鄭州新鄭綜合保稅區（鄭州航空港區）管理委員會作為河南省政府的派出機構對航空港進行管理。空港試驗區作為我國首個航空港經濟發展先行區，主要依托地處中原四通八達的交通便利，以航空物流為中心，致力打造為國際航空物流中心、國際化陸港城市、國際性的綜合物流區、高端制造業基地和服務業基地。鄭州航空經濟綜合實驗區總體按照“一城五區”的規劃，由核心區、主體區和帶動輻射區三大部分組成，港區管委會內設了12個機構進行行政事務管理。

一、國家行政機關的性質及地位

（一）憲法機關與法律機關的性質及地位

傳統的憲法理論將國家形式分為國家政權組織形式和國家結構形式，該理論從實質上看是一種橫向與縱向的國家權力劃分。按照橫向分權的方式將國家權力劃分為立法、司法、行政等權力，并按照權力的性質成立了立法機關、司法機關和行政機關。國家結構形式則是著眼于縱向的國家權利劃分，把國家機關按照行政區劃或者組織單元劃分成不同層級和職權的國家機關。這種劃分方式按照從整體到局部、中央與地方、上級與下級的權力配置方式進行了分配，并根據權力配置設定相應的行政機關，構成一個完成的國家權力結構體系及完成的國家行政組織運行生態。

在國家機構的設置上，在地位上直接由憲法所明示和確定，并由憲法規定其地位、組成及職權的，將此類機構稱為“憲法機關”。由憲法規定其職權、組成及運行原則，比如，全國人大、全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委、地方人大及地方人大常委會、民族自治地方、人民法院和人民檢察院，憲法對此進行了原則性、制度性的規定。而除此之外的由相應法律授權設立的國家機關可以被稱為“法律機關”，依照法律或者法律的授權即可成立并行使職權的機構，這類機構數量眾多，涉及到中央行政機構授權設立的、地方政府授權設立的機構，比如，憲法規定了國務院的性質、地位、任期、分工、職權等，但并未再對國務院下屬的部委的職權進行規定，主要基于行政管理事務以及憲法最高性、原則性規定要求所考慮。除了以上兩種機關體系外，還具有一類比較特殊的行政機關，即“派出機關”，承擔臨時性、過渡性或者基于有利行政的原則設立的大量派出機關，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第一款、第三款規定了派出機關的設立，同時《立法法》規定的“法律保留”或者稱為“立法保留權力”，對于相應的行政權力進行保留，如修改后的《立法法》第一節“立法權限”，第八條所規定的事項必須由法律進行規定等。從《立法法》的規定來看，我國關于法律保留的權力劃分具有明顯的中央與地方立法權關系的含義，是一種典型的縱向立法權限的劃分，與其相對應的還有另外一種關于橫向立法權的劃分問題。從我國《憲法》對于全國人大及全國常委會的職權的規定可以與《立法法》對于法律保留的規定進行比較，其中《憲法》第六十二條，第六十七條憲法關于全國人大的職權可以看出，全國人大是我國最高國家權力機關不僅有權制定基本法律也有權制定所有法律。此條的表述在于確立和肯定全國人大的根本地位。我國《立法法》對于立法保留權力的規定是與我國人民代表大會制度的本質向相一致的，從根本上保證全國人民代表大會及其常務委員會對重要事務的立法權。由此可以看出，我國憲法、法律規定了我國行政體系的完整系統，并根據相應的職權或授權履行行政管理職責，認識到行政系統整體所屬的法律地位和性質，才能真正理解依法行政的真正含義。

（二）管委會的性質及法律地位

我國行政法學使用“行政主體”概念通常有兩種用法：“其一，指行政機關和法律、法規授權的組織及其他社會公權力組織；其二，具體指能獨立以自己名義對外行使行政職權和承擔法律責任的某一行政機關或法律、法規授權的組織及其他社會公權力組織。” 我國現行行政主體體系可以分為，國家行政機關和其他行政主體，這類國家行政機關主要指國務院、部委、直屬機構和辦事機構、地方各級人民政府、地方各級人民的人民政府。其他行政主體也主要包括法律、法規授權的組織；另一類為其他社會公權力組織。

而從行政主體一般被劃分為職權性行政主體和授權性行政主體，職權性行政主體資格來源于憲法和有關組織法，授權性行政主體資格來源于憲法和有關組織法以外的法律、法規。行政機關超越法律規定的權限 “限度”，便構成行政越權，視為無效。憲法和組織法對職權性行政主體的授權具有一定的原則性、概括性，職權性行政主體在法律、法規尚未明確規定的行政職能領域內，在同法律、法規原則與精神不相抵觸前提下，行使一定的自由裁量管理權的能力。而授權性行政主體其職權的內容、范圍和方式是專項的、單一的、具體的，必須按照授權規范所確定的職權標準去行使。

管委會的性質從行政主體的理論一般有三種性質：第一種性質是派出機構。作為政府的派出機構對派出地進行經濟事務和部分社會事務進行管理。比如，《天津經濟技術開發區條例》、《四川經濟技術開發區管理條例》、《長春經濟技術開發區管理條例》等。第二種性質是管委會作為法律、法規授權組織。如，《北京市經濟技術開發區條例》、《重慶市經濟技術開發區管理條例》、《河南省開發區條例》等均以地方人大通過地方性法規的行使授予管委會職權。第三種管委會是政府委托組織。受政府委托，對開發區實行統一管理，行使以下職權。根據新修訂的《行政訴訟法》第第二十六條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。……行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。”明確了行政機關和委托組織的行政訴訟地位。

二、“他山之石” ——天津濱海新區行政組織變革之路

天津濱海新區包括塘沽城區、漢沽城區、大港城區三個城區以及多個功能區。天津濱海新區的管理模式可以概括為四個時期：第一個時期：1994年至2000年的“領導小組”時期。第二個時期：2000年至2008年的“管委會”時期。在濱海新區領導小組專職辦公室的基礎之上成立了作為天津市政府的派出機構的濱海新區管委會，并頒布了《天津濱海新區條例》。第三個時期：2008年至2010年的“管委會改革”時期。2009年經國務院批復同意，天津市調整了濱海新區的部分行政區劃。撤銷了濱海新區工委及管委會，成立了濱海新區政府，撤銷了塘沽、漢沽、大港三區政府，成立了塘、漢、大三個“城區管委會”。第四個時期：2010年至今的“濱海新區政府”時期。2010年初濱海新區的體制改革基本完成。濱海新區政府成立，濱海新區坐實為“一級政府”。

在天津濱海新區2000年至2008年的時期，一直以“管委會”為主要治理模式，結合“管委會”這一行政組織形式的設立來看，它是典型的 “派出機關”，它們不是一級國家政權，不設與之相應的國家權力機關。地方各級行政機關派出機關有三種：省、自治區的人民政府根據需要設立的派出機關。縣、自治縣的人民政府根據需要，設立的區公所。市轄區、不設區的市的人民政府根據需要成立街道辦事處。派出機關的主要特點在于它不是一級獨立的行政機關。派出機關雖然是上級政府派往下面的，但它并非屬于是下一級的行政機關。從屬于派出它的機關，要接受派出它的機關的領導。派出機關的任務主要是代表派出它的行政機關或者接受派出它的機關的委托，指導、管理下級行政機關完成行政管理任務。行政機關設立派出機關必須以法律規定和上一級行政機關的批準為根據，這兩個條件是必須同時具備和缺一不可的。上級行政機關無權在沒有法律根據的情況下批準設立派出機關；雖有法律根據，不經上級行政機關批準也不能派出。

天津濱海新區第三個時期，2008年至2010年期間，設置了三個“城區管委會”，其實在這個時期，“城區管委會”與“濱海新區管委會”并存，而這個“城區管委會”也無法從憲法和地方組織法中找到依據，并且在我國各級政府機構的層級構架中，也從未出現過類似于城區管委會這樣的組織機構，這類組織的存續于法無據。塘沽、漢沽、大港三個城區管委會的存在客觀上在街鎮和濱海新區政府之間增加了一個行政層級，不利于提高行政效率，不符合行政體制改革的方向。城區管委會的存在，不利于濱海新區政府對區域內事務進行統一管理，使得在濱海新區政府和街道辦事處、鄉鎮之間，增加了一個管理層次，導致機構膨脹，政府管理成本增加，工作效率降低。不利于建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力、廉潔高效的行政管理體制。總體來看，天津濱海新區城區管委會基本是曇花一現的，并且設立缺乏法律依據，僅僅充當了過渡性的角色，其中的經驗之一主要是設立行政機關需要綜合考慮行政主體設立的合法性以及設立后的法律地位，避免遭遇行政主體“先天性”不足的尷尬。經驗之二主要是需要綜合考慮“管委會”未來的發展之路，當這些開發區發展成熟時，如何完善成熟其行政主體，是將管委會改革成和其他行政主體一樣的性質、模式運行機制，或者是較有前瞻性地發揮其改革創新的試點作用，探索并發展新的行政管理模式。

三、鄭州航空港經濟綜合試驗區管委會的未來展望

鄭州航空港經濟綜合試驗區管委會的性質及地位，從我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第一款規定、第三款規定是典型的派出機關性質，結合天津濱海新區管委會改革的經驗來看，具有一定的共性和借鑒意義。

（一）鄭州航空港經濟綜合試驗區管委會的未來升級：過渡性管理體制到實體行政區域轉變

鄭州航空港經濟綜合實驗區規劃期為2013-2025年，到2017年，實驗區基礎設施、公共服務、產業體系初步形成，主要功能區開發建設初具規模，航空港經濟發展初見成效。到2025年，建成富有生機活力、彰顯競爭優勢、具有國際影響力的實驗區。從發展規劃的時間節點可以看出，到2025年，空港試驗區要經歷初創期、發展期這兩個階段，之后進入到穩定成熟期階段。現在規劃實施剛剛過去兩年，試驗區同樣以“管委會”的管理模式進行管理。而這種模式在十年內基本上不會改變，但是一旦到了空港試驗區穩定成熟之后，也會應走上一條從過渡性管理體制到實體區域政府管理的模式。

從長遠來看，空港試驗區管委會是政府的派出機構，其主要職能是為試驗區及試驗區內的企業提供服務。從行政法學的角度來看，空港試驗區管委會是典型的授權性行政主體。根據憲法和組織法的規定，由憲法和組織法直接對其職權進行授權并對其職責、組成進行授權的，被視為職權性行政主體，因為其身份由憲法和組織法直接授予，具有職權的“源生性”，即前文所稱的“憲法機關”。職權性主體在法律、法規沒有明確規定的行政職能范圍內，在憲法、法律的基本原則和精神下，行使一定的自由裁量管理權。而如果進一步細化的話，這些可以自由裁量的行政管理權就包括了制定規范權（立法權）、行政許可權（行政審批）、行政處罰權、行政強制權等，依據行政法規范，在行政法律規范的范圍、幅度和職責范圍內進行自由裁量。而授權性行政主體的職權、組成、范圍和方式則是需要專項的、單一的、具體的，必須按照授權規范所確定的職權標準去行使。 而管委會一般擁有一定的行政審批權，其機構和人員編制比一般建制政府的管理體制要精簡得多。但同時管委會本身的法律地位不明確，使其行政主體地位受到質疑，管委會行政執法處境尷尬，隨著開發區管轄范圍的擴大，園區人口不斷增多，于是產生了對政府社會職能的需求，開發區政府進而根據需要設立相應的管理部門，職能便從單一的經濟功能變成以經濟功能為主同時提供社會管理職能，進而發展成為各項職能并重，即發展成為一般建制政府。

（二）從過渡性管理體制到“回歸”傳統行政管理體制的脈絡

地方區域經濟創新和改革的眾多工業園區、開發區、科技園區等等以點分布的區域實體，在園區創立之初，管理體制在現行法律模式的選擇是只有依照關于“派出機關”的法律授權來進行設計，以各種“管委會”進行管理的眾多園區經濟實體，其本身的性質本質上就是一種過渡性組織架構設計。其過渡性的表現體現在“管委會”在眾多園區設立的時間起點、地域范圍、運行狀態等方面。而在發展的階段上，基本上可以將這些園區概括為初創期（3-5年）、發展期（5-15年）、成熟期（15年之后）。而一旦這些園區運行成熟，渡過發展期，進入到園區發展飽和，穩定發展時期，其過渡性管理模式的缺點就會凸顯出來。此外，由于眾多園區的發展過多依賴于國家政策的重點扶持，或者是根據國家或地方的政策階段性目標的支持所決定。當這些園區在發展時期及政策支持弱化的時候，原有的“管委會”管理體制不能滿足新興管理需求以及缺乏有效的管理模式導致在管理體制上影響這些園區的可持續發展。

結合天津濱海新區在行政管理體制發展的路線來看，在短短的十年時間里，濱海新區就經歷了由過渡性管理模式到一級實體政府的脈絡。那么，從“管委會”的過渡性體制到天津濱海新區管理模式的變革，現在看來，呈現出來的是一條由過渡性管理體制到我國普通行政區域實體行政組織模式“回歸”的道路。

（三）構建新型鄭州航空港經濟綜合試驗區行政機關管理模式建議：“回歸”傳統體制到創新公共管理服務

空港試驗區在發展初期，管委會承擔的大多是經濟管理職能，但是隨著空港試驗區的發展以及管轄范圍的增大，空港試驗區內的常住人口的增加，空港試驗區的經濟職能就會經歷一個從單純的經濟職能到經濟職能為主，社會管理職能為輔最后到經濟職能與社會管理行政職能并重的階段。也就是從單一職能到雙重職能的發展演變階段。而雙重職能階段其實與普通的行政組織建置的實體政府已經在職能上沒有實質的區別了。長遠來看，這個過程應當是不可避免的，一方面我們應當正確認識這個過程，另一方面，我們需要重點關注研究的是在空港試驗區行政管理模式發展成熟時期，是從過渡性管理體制“回歸”到普通行政組織模式，或者是在過渡性管理體制在轉變過程中轉向另外一種管理體制模式。

從實踐上來看，無論是天津濱海新區管委會的改革，還是國內眾多園區的制度設計，基本上都參照了上海浦東新區的設計模式。而要實現管委會模式的制度改革與創新，同樣需要上層政府改革機制的整體推進。而關于管委會模式的發展路徑選擇上，主要的觀點主要三種，第一種是“回歸”體制模式。這種模式基本上只是在過渡性的管理之后重新回到了原有體制內的權責職能模式。第二種被稱為“政區合一”的模式。第三種則是一種理想的演化模式，是通過制度環境的再造，遵循“有限政府”、“服務政府”和“法治政府”的改革思路，實現開發區管理體制的創新性演進。通俗來看，第一種模式更像是一種保守模式，第二種模式類似漸進改革模式，第三種模式是一種理論理想模式。

作為代表區域經濟發展的示范園區、試驗區，在體制演變與改革中更應超脫一般建制的政府模式，而不應由過渡性管理模式簡單的“回歸”到舊有的體制，在經濟發展帶動的同時，創新行政管理的模式并以此為引領來促進建制政府在管理體制上的改革與創新。服務型政府是我國近年來政府管理體制改革所遵循的導向性原則，并成為過去若干年以來開發區管理模式探索的主要依據。地方政府重點實施宏觀層面的協調與控制，減少對微觀領域具體經濟活動的干預，并在一定程度上加大了對開發區管理機構的放權力度，賦予經濟主體以決策的自由空間，以改良和創新政府管理模式。

注釋：

姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社、高等教育出版社.2012.86.

王連昌主編.行政法學.中國政法大學出版社.2007. 44-45 .

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