鄭州航空港法律政策風險防控機制研究

摘 要 航空港經濟綜合實驗區的建設、運行過程中，必然涉及到關于征地拆遷、招商引資、優惠政策、環境污染、職務犯罪、域外法律沖突等方面的一系列法律和政策風險。本文認為對這些風險有所預見，做出全面的分析，并提出防范措施，可以為航空港國家戰略的實施減少不必要的法律和政策風險，促進航空港經濟綜合實驗區的順利發展。

關鍵詞 航空港 法律政策 風險防控

基金項目：本文為河南省社科院2015年度課題：《鄭州航空港經濟綜合實驗區體制機制創新的法治保障》的階段性成果。

作者簡介：栗陽，河南省社會科學院法學研究所。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-209-02

自 2013年3月7日，國務院正式批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025年）》以來，圍繞打造國際航空物流中心、以航空經濟為引領的現代產業基地、內陸地區對外開放重要門戶、現代航空都市、中原經濟區核心增長極的各項工作緊鑼密鼓的開展起來。在鄭州航空港經濟綜合實驗區的建設過程中，必然涉及到關于征地拆遷、招商引資、優惠政策、職務犯罪、域外法律沖突等方面的，一系列法律和政策風險。

對這些風險有所準備，做出全面的分析，并提出防范措施，可以在航空港建設過程中減少不必要的法律和政策風險，促進航空港的順利發展。

一、 航空港法律風險與政策風險簡析

本文中，法律風險是指，在鄭州航空港經濟綜合實驗區的構建過程中，政府要履行公共管理職能，向社會公眾提供各類公共服務，在這個過程之中，存在許多涉法因素，因此可能承擔的法律上的不利后果。政策風險是指，在鄭州航空港經濟綜合實驗區的構建過程中，政府必然要制定和執行政策，由于政策內外的多方因素，政策難以實現預設目的，因此可能承擔政策上的不利后果。

法律風險與政策風險均為潛在的一種可能性，我們可以采取相應的防范措施進行風險防范，阻止不利后果的發生 。如果黨和政府在政策制定和公共管理過程中，對法律風險與政策風險疏忽，則一旦潛在的風險變為現實，則會帶來較為嚴重的政策危機或者法律責任。這對黨和政府的威嚴，經濟社會的發展與穩定都會造成破壞。

二、法律風險與政策風險導致的不利影響

（一）導致黨和政府的公信力下降

在航空港建設和發展過程中，黨和相關政府部門出臺的有關法律和政策，或者是簽訂的合同等法律文書，如果在日后實施過程中，不能發揮預期的效果，則會使黨和政府的公信力下降。甚至在行政訴訟中政府要作為被告承擔敗訴的法律責任，從而使執政能力和行政能力均受到嚴峻的挑戰。如果不能恰當預防法律和政策風險，則會大大損害自身的形象和公信力。

（二）導致整體部署和總體規劃被打亂

鄭州航空港經濟綜合實驗區，是一個上升為國家戰略的發展規劃，由許多個階段和步驟有機組成。每個階段的政策法律都互相銜接，承上啟下，對總體部署和規劃起到配套和支撐作用。在這個有機整體之中，如果某個環節的政策法規風險防控沒有做到位，就會波及整個航空港的發展進程，對總體規劃和戰略部署造成不利影響。

（三）導致投機行為產生

法律、政策風險的一個重大表現是，補充、修改和調整法律與政策的過程中，行政相對方對政策和法律的連續性與信任感預期下降，這種無所適從必然影響其積極性，甚至會催生出鉆政策法律空子的投機者 。法律、政策的不完善和滯后性恰好給投機者提供了鉆營牟利的機會。

因此，在航空港建設發展中，為了減少投機行為，應該加強防范法律政策風險。

（四）導致職務犯罪增加

鄭州航空港經濟綜合實驗區核心區總規劃面積為415平方公里，另外還包括鄭汴新區和上街通用航空產業基地。在港區建設中必然涉及到征地拆遷、重大工程建設項目招投標、環境執法、勞動執法、金融監管、稅收監管、海關緝私等等，權力可以尋租的空間很大，因此會增加職務犯罪率，需加強防范。

三、航空港法律政策風險防控

（一）稅收優惠法律政策風險防控

1.進一步健全稅收優惠法制，完善稅收優惠政策。在航空港建設與發展過程中，出于區域經濟發展的實際需要，各種稅收優惠政策散見于各種批復、通知、補充規定等文件之中。這些政策與規定系統性不強，有的重復規定，甚至有的規定互相矛盾，還有的規定不符合實質合理形式合法的要求。因此，需要明確稅收優惠管理的原則、程序、責任等，提高現行分散法律零碎的稅收優惠政策的法律層級，使其系統化、法治化，加強對稅收優惠政策的全面監管。

2.執行稅收優惠政策過程中引入風險管理。要建立與航空港經濟發展相互匹配的稅收征管新模式，并積極發揮稅收優惠政策的作用，促進航空港的發展。航空港稅收優惠的政策、法律風險主要表現為稅收優惠落實不到位和濫用稅收優惠。因此，要加強納稅申報，嚴密稅收年檢的程序，極力消除稅收優惠監控盲區。建立稅收優惠專門管理檔案，實行專人專管和跟蹤管理。為了及時發現風險隱患，定期進行稅收優惠專項審計，對稅收優惠進行合法性審計，對稅收優惠效果進行測評。

3.建立稅收優惠信息披露制度。陽光是最好的防腐劑，稅收優惠信息的公開透明可以有效防控稅收優惠法律政策風險。稅收優惠公開的內容主要包括：稅收優惠的項目、優惠對象的條件、優惠額度、用途、稅收優惠效果，等等。除了稅務部門以外，政府在財政預算與決算文件以及政府年度工作報告中，還應對稅收優惠的執行情況作出說明。

（二）土地優惠法律政策風險防控

1.對土地優惠政策的合法性進行審查。土地優惠政策必須符合法律規定，否則這樣的政策是無效的，應該可以被依法撤銷。

2.完善土地管理相關的法律法規。航空港建設過程中，大量農民的土地被征收，土地流轉成為一個重大問題，必須依法加強監管，保障農民的合法權利，維護社會的穩定。對私自用地、違法用地嚴加查處。對于大面積的土地流轉，可以嘗試建立專門的交易機構，提供完善的土地流轉合同，建立土地流轉檔案。補償標準是土地流轉中的一個核心問題，為了防控風險，積極探索建立健全評估、擔保、糾紛調處機制，將風險降到最低。

3.加強土地出讓金收支管理。為確保對土地出讓金的收支兩條線管理，要將土地出讓金及時、足額納入國庫，并逐步降低土地出讓金在財政收入中的占比，逐漸降低地方財政收入對土地出讓金的過分依賴。

（三）招商引資合同法律風險防控

1.政府審慎作為合同一方當事人。政府的主要職能是進行行政管理和行政服務，因此，在招商引資過程中只起到組織、協調和服務的作用，而不應該是生意的一方當事人。政府應該在加強監管和提供政策，優化商務環境和提升基礎設施方面下大力氣。尤其是對于投資貸款等事務要審慎行事，切不可因為招商引資心切，而以政府為合同一方當事人。

2.政府審慎提供擔保。嚴禁地方政府違反《擔保法》等相關法律，為各種融資行為提供直接或變相擔保。實踐當中，為了招商引資的需要，政府部門出具承諾函或擔保函對引進企業向銀行貸款進行擔保。后因資金鏈斷裂，而政府成為共同被告的情況不在少數。

3.嚴密合同條款。聘請法律專業人士參與審查，注意合同用語嚴謹、準確；維護合同權利義務的平衡；著重注意合同目的、違約責任條款的規定；適時運用合同解除與合同中止的防范手段。

4.加強資信調查。政府通過銀行、工商稅務、公檢法等專業機構進行資信調查。對對方的資金狀況、債權債務情況、違法犯罪情況、不良征信記錄、行業信譽、納稅情況、經驗管理等各個方面有一個全面的了解，以便于客觀全面的了解對方的履約能力，進而決定是否與對方合作發展。如果與空殼公司簽訂了合同，又因對方無資可投，則要承擔履約不能的法律風險。

（四）職務犯罪風險防控

1.嚴懲航空港工程建設領域職務犯罪。天網恢恢疏而不漏，對于工程建設、招投標領域的職務犯罪，要加大打擊力度，嚴密刑事法網，避免漏罪。對于工程建和招投標領域中的某些隱蔽性高，查處難度大的犯罪，要依法對其準確、科學地定位與懲處，嚴格查處程序，細化辦案環節，加大司法的震懾力，形成全方位懲治工程建設和招投標領域職務犯罪的刑事工作格局。

2.航空港檢察機關加大主動查處職務犯罪的力度。就工程建設中的職務犯罪而言，隱蔽性強、調查取證困難。反腐敗斗爭片面依賴群眾舉報的辦案模式已經不適應新時期檢察機關的工作要求。

盡管此類職務犯罪很難被發現，前期由于證據不足立案也存在困難，但是，檢察機關仍然要發揮主動性和積極性，迎難而上，主動出擊，重點檢察重點工程建設項目中的關鍵部門和關鍵環節，及時發現蛛絲馬跡，發揮人民檢察的重要作用。

3.建立健全職務犯罪預防教育機制。為防范職務犯罪風險，一方面要加強查處力度，另一方面要防患于未然，發現腐敗的苗頭及時進行誡勉談話，防止事態蔓延 。職業道德教育、社會公德教育不是空中樓閣，不是喊口號，而是要落到實處。對航空港的工程建設人員和有關部門的國家公職人員，要加強道德教育和法制教育，提高其法律意識，抵御違法犯罪。

（五）域外法律沖突風險防控

1.加快航空港仲裁機構建設。仲裁應當成為航空港爭端解決的首選方式。仲裁是貿易和投資領域被各國和各個國際性經濟組織所普遍采用的爭端解決方式。因此，遵循國際慣例仲裁應當成為港區爭端解決的首選方式。鄭州市仲裁委員會可以向航空港區派駐機構，全面提升涉外商貿仲裁法律服務水平，并可以借鑒上海自貿區的《仲裁規則》，充分借鑒國際主流仲裁機構的最新成果，在完善臨時措施、引入仲裁員開放名冊制度、確立仲裁調解員制度等方面進行完善。

2.引進和培養精通域外法律的人才。隨著港區的發展，需要大量精通國際法、國際經濟法、國際稅法、國際貿易規則的專門法律人才。目前，這方面的人才還存在很大的缺口。一旦遇到涉外法律糾紛，則容易陷入被動，從而抑制各法域正常的民商事交往，阻礙經濟的發展。

注釋：

柴麗.法治視角下地方政府公共管理法律風險防空體系的構建研究.才智.2014（9）.

李會欣.論政府的政策風險防范能力建設.福州大學學報.2006（3）.

張晉武.稅收優惠風險及其控制.財稅改革.2010（7）.

尹東華.重大工程建設領域職務犯罪風險防范.天津法學.2011（4）.