對出境檢查由重實體向重程序轉變的可行性探討

摘 要 長期以來，實體性檢查在我國邊防出境檢查中處于中心地位，并在邊防檢查實踐中發揮著重要作用。但是，隨著我國改革開放的深入以及我國與世界各國交往的進一步深化，出境檢查正由實體（性）檢查向程序（性）檢查轉變。側重程序性查驗的出境檢查不但不與實體檢查相沖突，反而會達到尊重人權，方便人員往來，促進經濟發展的目的。本文認為主張出境檢查程序化是可行的，也是必要的。

關鍵詞 出境檢查 實體 程序

作者簡介：朱峰民，中國人民武裝警察部隊學院軍隊政治工作學碩士研究生。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-165-02

隨著改革開放的不斷深入以及社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，我國社會、經濟、文化等各個領域發生了深刻的變化，在計劃經濟體制下形成的出境檢查制度已經越來越不適應新形勢的需要。如何運用發展變化的唯物主義觀念，改革我國的出境制度，使我國公民出境檢查更加便捷以及在此基礎上更好的簡化我國出入境手續，使之更好的為經濟建設服務，已經成為邊防檢查部門認真研究和努力實踐的一個重要課題。

一、當前我國公民出入境活動的概況和特點

出境檢查的客體是出境人員。因此，對出境檢查制度進行探討，首先要研究并把握的就是出境人員的活動規律和特點，在此基礎上才能做到因地制宜，有的放矢。建國初期，我國公民的出境形勢是“人員少，規模小，目的單一”。進入改革開放時期后，出境活動呈快速發展態勢，并表現出以下幾個特點：

（一）人數激增

隨著我國改革開放的進一步深化，我國與世界各國的交往愈來愈頻繁。近年來出入我國境人員數量呈逐年上升趨勢。據公安部出入境管理局公布的數字表明，在過去的十年中，邊防檢查機關驗放出入境旅客十三億三千四百萬人次，年均增長27.91%；驗放出入境交通工具一億兩千萬輛（架、列、艘）次，年均增長 23.49%；目前已有150個國家和地區成為我國公民出境旅游的目的地。

（二）成分復雜，目的多樣

改革開放以來，我國出境公民的成分構成已不僅僅局限在以前的政府官員、專家學者等個別群體，而是擴展到包括工人、農民、學生、商人等各個階層。于此相適應的，出境公民的目的和事由也不僅僅局限在以前的考察、留學等官方行為，而是拓展到包括旅游、商務、探親、定居多個方面，且因私出國人員占了出國總人數的大部。這說明隨著人民群眾生活水平的不斷提高，對物質文化精神方面的需求已不僅僅局限于國內范圍，而是向著國外發展。

（三）手續繁瑣

與逐年遞增的出境中國公民和正待出國的中國公民相比較。我國現行的出入境審查制度和檢查制度則顯得與這種形勢很不相稱。主要表現在審批難、手續繁瑣、驗放速度慢等方面。正鑒于此，公安部在2015年12月28發布公告，詳細公布公民申請辦理出入境證件的規定要求，進一步簡化有關申請材料，其中明確，今后公民申辦因私出入境證件不再需要提交戶口簿。這是我國在出入境管理制度改革方面邁出的重要一步，標志著我國出入境管理制度正向國際化、正規化、人性化方向邁進，促進了邊防檢查由重實體向重程序方向的轉變。

二、出境檢查工作由重實體向重程序轉變的必要性

所謂實體（性）檢查是指邊檢機關對出境公民的出境行為的事實、證明、緣由等方面進行全面檢查，當然也包括對上述檢查對象形成程序合法性的審查。具體內容不僅包括對出境公民所持護照和簽證或其他出境證明的真實性、有效性做出鑒別，而且對出境公民的身份、政治背景、出境事由和目的以及護照證件申領手續的合理性和可行性要做出判斷。所謂程序（性）檢查是指邊檢機關審查的內容，緊緊圍繞出境公民的出境條件是否符合法律規定的條件，具體內容應包括出境公民所持護照和簽證或其他出境證明是否齊備，是否合法有效，而不從實體上做定性處理。

不可否認，重實體的出境檢查制度在歷史上，對維護我國國家主權和安全，加強國家對出入境人員的監管，以及控制和打擊非法出入國邊境都發揮了不可替代的作用。然而，隨著時代的發展，尤其是改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，實體化檢查制度這種計劃經濟體制下的產物已越來越暴露出自身存在的不可調節的弊端。事實證明，現行偏重實體性查驗的出境檢查制度已滯后并已在一定程度上阻礙了我國出入境制度的發展。主要表現為：

（一）偏重實體性查驗的出境檢查制度限制了公民出入境的自由權

公民出入境自由權是指一國公民享有從本國到別國旅游、留學、就業及移民或從別國返回國內居留的權利。這種權利是公民的基本權利之一，也是人身自由的重要組成部分。對此，各國大都在憲法和出入境法律中予以明確保障。例如加拿大憲法規定：“每一個加拿大公民都享有進入、居留和離開加拿大的權利。”隨著現代國際交往的日益密切，這種權利還進一步得到國際法律的確定。1946和1948年聯合國大會先后通過的《世界人權宣言》和《公民及政治權利國際公約》中明確規定：“人人有權離開任何國家，連其本國在內，并有權返回其本國。”把公民的出入境自由權利列為公民的基本權利之一。目前，我國已加入世界人權公約，相信隨著“依法治國”精神被寫入憲法，我國公民出入境自由方面的法律規定會日臻完善。但是由于我國目前的檢查程序對出入境旅客的檢查較為嚴格，在客觀上限制了公民出境自由權的行使。顯然，這種情況的存在是與我國逐漸重視保護人權的努力相抵觸的，也是與我國和世界人權條約法律精神背道而馳的，因此，邊防檢查程序化是我國政府重視人權的必然結果，它體現了我國出入境管理更加尊重人權，更加崇尚法制，出入境管理部門只能加以保障而不是限制。

（二）偏重實體性查驗的出境檢查制度已不適應我國改革開放和社會主義現代化建設的需要

在計劃經濟時代，由于當時國內國際的環境，我國公民的正當出境權益受到很大的限制，以致因私出國人員較少。但是隨著時代的發展，尤其是改革開放以來，我國對外交往活動日益頻繁，我國公民出國從事勞務、商務活動以及旅游和體育文化交流活動的人員越來越多。出國人員身份及出國事由呈現多層次多樣化的特點。如果在這種情況下，仍由邊檢機關對出國人員的出境目的可能性和真實性做出判斷，未免有些強人所難。對于從事商務、勞務活動的人員而言，市場競爭激烈，情況瞬息萬變，機會稍縱即逝，過于繁瑣的程序，等待時間勢必延長，給申請出國人員帶來極大的不便，甚至因此喪失了極好的對外商務、勞務機會。在這種情況下，由于增加了過于繁瑣的邊檢查驗程序，時間勢必延長，給申請出國人員帶來極大的不便。有些企業人員或勞務人員因不得不接受進一步調查核實，進而喪失了極好的對外商務、勞務機會，不僅給當事人造成了經濟損失，同時也人為的降低了我國企業的國際競爭能力，制約了我國對外經濟合作的進一步發展。

（三）偏重實體性查驗的出境檢查制度其查獲和打擊非法出境活動的方法已經不適應新形勢的需要

我們以往注重實體檢查的目的本是通過增加對出境人員出境事由和目的的檢查，達到掌握中國公民出境流向，打擊非法出境活動的目的。但目前的情形是，一方面，我國政府正逐漸放寬出境審查手續。另一方面，我國公民出境目的地和所持簽證種類呈現多樣性和復雜化特點。目前，外國駐華使館已近一百三十余個，所發簽證種類不下百余個。由于各國政府并未向我國出入境管理部門提供該國簽證的詳細識別暗記，甚至當該國換發新版簽證時，也未告知我邊檢部門。這就造成在邊防檢查中，我邊檢人員只有憑借多年積累的實踐經驗對外國簽證進行識別。這樣不僅不能有效的識別非法出境人員，反而會出現誤留誤放旅客的現象。從一定意義上講，我邊檢機關為他國識別簽證的做法是得不償失的。這樣，所謂的實體性檢查也就失去了它的效力和作用。

三、出境檢查工作由重實體向重程序轉變的可行性

綜上所述，隨著時代的發展，實體檢查制度有些不適應形勢發展的需要，必須加以改革。這是時代發展對我國出入境管理制度的必然要求。對于此項改革的可行性，可以從以下幾方面加以說明：

一是從轉變的主客觀動因上講，重程序的出境檢查制度適應并將促進我國社會主義現代化建設的不斷發展。鄧小平同志多次強調，我們黨和政府的各項制度、方針、策略的制定都要始終圍繞“以經濟建設為中心”這一原則，這是我們當前最大的政治。作為與人民群眾密切相關的出入境管理工作，更要時刻以為經濟建設服務為根本出發點，以為人民服務為宗旨。

二是從邊檢工作實際操作方面講，程序化檢查并不意味著我們將放松出境檢查的力度，更不會引發所謂的“出境潮”。程序與實體二者并不矛盾。無程序則實體失去了實現的可能；無實體則程序就沒有了目的，二者是統一于一個檢查活動中的形式和內容的關系。實行重程序的出境檢查制度，相信會在一定程度上刺激中國公民的出境活動，這就不可避免的會使一些不法分子產生混水摸魚，非法出境的想法，也就對我們的工作提出了更高的要求和更大的挑戰。但只要我們認真分析就不難看出，非法出境人員只占出境人員的極少部分。只要我們加大執法力度，通過提高業務素質，技術水平，及充分發揮群防群治等積極因素，采取“疏堵結合”的方針，有針對性的開展邊防檢查工作，就一定能壓縮非法出境分子的活動空間，不給他們可乘之機。

三是從國際方面講，程序化檢查制度符合國際慣例。國際上弱化出境檢查的趨勢早已有之。一些發達國家和地區對本國公民出境限制很少，查驗程序也很簡便，即只要出境旅客所持護照合法有效，簽證無明顯問題，邊檢機關就應查驗放行。至于簽證的真偽則交由前往國移民部門做進一步審查。這不排除與這些國家和地區簽訂互免簽證協議的國家和地區較多這一因素。但隨著我國經濟實力的不斷增強和國際地位的不斷提高，中國公民獲得他國簽證或被免簽也將越來越容易。總的來看，各國在出境檢查管理方面，都已經或正在呈現出由實體性查驗向程序性查驗的趨勢。我國實行重程序的出境檢查制度將是我國與國際接軌在邊檢工作中的具體體現。

四是從技術方面講，可以通過加大出入境邊防檢查的科技含量來彌補由于實行程序化檢查后出現的漏洞。這是出入境邊防檢查工作的根本出路。目前最迫切的是要解決口岸檢查前后臺驗證鑒別真偽的設備，實現出入境檢查的信息化。盡快解決總站與各站，總站與上級機關，總站與辦證部門的計算機聯網問題，確保上下左右信息暢通。同時努力提高檢查員的業務素質，做好軟硬件各方面的工作，不給不法分子可乘之機。

今后我們要進一步加強對出入境人員的信用制度建設和口岸網絡建設。出入境管理工作應本著“抓小放大”的原則，放松對大多數普通出境人員管理的同時，通過口岸查控，建立國家公務員等特殊群體的出境審批報備制度等，加強對特殊階層和重點人群的管理，真正實現出入境管理工作由管理服務型向服務管理型的轉變。

參考文獻：

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