新常態下的地方立法

摘 要 推行設區的市地方立法是依法治國的新舉措。地方立法是執行性立法，目的是因地制宜地提出地方發展舉措、規范地方政府行為、確保地方政府依法行政。地方立法受地域、經濟等多種因素的影響。本文認為必須強化對地方立法的引導、管理和監督。地方立法應當貫徹黨的政策、堅持黨的領導。

關鍵詞 依法治國 地方立法 依法行政

作者簡介：蒲愛華，中共南充市委黨校，四川銳思邦律師事務所。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-150-02

2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會，提出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。

2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會，提出：“完善立法體制”，“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”，“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。

2015年3月，第十二屆全國人民代表大會第三次會議，通過《全國人民代表大會關于修改<中華人民共和國立法法>的決定》。修正后的《立法法》第七十二條第二款規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”；第八十二條規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”。

由此，不少設區的市開始取得部分立法權。新常態下，地方立法權的行使再次進入我們的視野。

一、立法釋義

立法，英文為Legislation，又可稱為法律制定。簡單的說，就是立法機關（立法主體）在法定權限內，通過法定程序，把規范性文件賦予法律效力，這個過程就是立法。

我國很早就有制定法律的傳統，最早出現的“立法”一詞，在《荀子·議兵》中，“立法施令，莫不順比”?！妒酚洝ぢ蓵酚小巴跽咧剖铝⒎?，物度軌則，壹稟於六律”。此“立法”，即為法律制定。

二、依法治國方略下擴大地方立法權限，是地方發展的需要，是民主政治發展的需要

民主最基本的表現形式是選舉和代議。萬丈高樓憑地起，選舉總是從最基本的選舉單位開始，代議代表總是從最基本的地方行政區域選民選出的。離開了基礎民主，民主制度成無稽之談，“大廈之將傾”。按地域范圍和層次劃分，民主分為國家范圍的民主、地方行政單位的民主和基層單位的民主。這三個層面的民主，相對獨立，又相互依存，共同構成現代民主政治密不可分的民主制度。

法律應是事物的法的本質的真正表達者，因此，事物的法的本質不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質。 立法者亦生活在一定的生活空間，其認知范圍總是有限的，是在認知事物、積累經驗的基礎，以有限的認知范圍、而不是超越認知范圍來立法。地方獲取立法權后，代議者范圍大幅度增加，整體認識范圍亦增加，對具體所涉地方的法律文件的制訂，更具有現實可行性。

三、建國以來，我國地方立法在一定范圍內一直存在的實踐表明，地方立法有助于我國的國家統一和完整，且不由此改變我國單一制國家結構形式

民族區域自治中的自治權，最重要的部分就是民族立法權。所謂民族立法權，指民族自治地方的人民代表大會有權依照當地的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，并可以對國家法律和政策作出變通性規定。眾所周知，一國兩制即一個國家，兩種制度，指的是在中華人民共和國境內，國家的主體實行社會主義，香港、澳門和臺灣實行資本主義。 按照“一國兩制”的方針，我國在香港、澳門設立了兩個特別行政區。在該兩個特別行政區內，在國家的憲法體系內，有獨立的立法權。

四、立法權是國家主權標志，是國家權力分配的體現

擴大享有立法權限的地方行政單位范圍后，我國的法制仍舊是統一的，不會造成適法混亂。

新的政權，必須取得保護政權所賴以存在的立法權。1949年元旦，蔣介石發表《新年文告》，提出五項條件”中第三項是：“神圣的憲法不由我而違反，民主憲政不因此而破壞，中華民國的國體能夠確保，中華民國的法統不致中斷?！?949年1月14日，毛澤東同志發表《關于時局的聲明》，正式提出和平談判的“八項條件”，其中第二條“廢除偽憲法”，第三條“廢除偽法統”。

憲法作為部門法，指規定國家和社會的根本制度、公民基本權利和義務、國家機關的地位、組織和活動的法律規范的總稱。 憲法部門，除名為《憲法》的憲法典外，其他具有憲法特征、有憲法規范存在其間的法律，均屬于憲法。根據馬嶺先生的觀點，憲法性法律的特征包括：“憲法”法、“國家”法、“權力”法和“權利”法 。

五、地方政府行為的不規范性有諸多因素

把具有擴張性的行政權力關進制度的籠子里，也是地方立法權應當解決的問題。

第一，擴張性是行政權力的特征。多年來，國家一直在采取措施規范行政權力。在理想的民主制度下，地方行政單位能夠民主解決本行政區域內的所有事項，那么上一級政府，直至中央政府，就沒有存在的必要。但是理想的民主制度和空想差不多，不僅僅不存在理想的民主制度，現實的國際態勢競爭中，強有力的中央政府更具優勢。例如，普京版本的俄羅斯，其力量型的政府，使俄羅斯在國際格局中更具有話語權和影響力。

第二，地方立法可以更好地限制政府的權利，實現各地方行政區域真正地平等發展、因地制宜發展，調動地方的積極性。對政府權力的規范運行，遠未結束，相關問題仍層出不窮，并似乎越來越多。如證明“你媽是你媽”、“燈下黑”、小官巨貪、小國企家族化、基層大量上訪情況存在等等。

第三，地方立法，有利于加強責任追究，實現把權力關進制度的籠子里 ，實現法治政府而非人治政府 。

六、地方立法應注意的問題

（一）地方經濟因素

1.地方經濟發展不平等性導致地方立法調整范圍的差異性。隨著經濟的發展，產生了新社會關系，這些關系，需要法律去調整，從而促進立法的發展。例如，改革開放以來，高速公路的出現，推動公路法的修改，推動收費公路的管理；互聯網的發展，出現新的交易模式、支付模式，出現新的方式，出現游戲幣等虛擬財產的出現，法律調整亦會出現更多的范圍。

2.人文歷史環境、生活習慣會影響地方法律內容和實施方式。一些地方，民風樸實，尊教重文，歷史遺跡和古跡較多，則需要通過立法對遺跡和古跡等文物進行保護。一些地方外來人口較多，盜搶現象嚴重，暴力犯罪頻發，地方行政區域雖然無立法權，但可以通過規范性文件調整更多的警力、財力及其他措施（如定期巡邏、夜間巡邏、定期核實外來人口）等進行依法治理。個別地方超生現象嚴重，則要注意通過規范性文件強化歧視女嬰、嬰兒拐賣、虐待和遺棄等違法犯罪行為的管理，也要注重義務教育的規范和管理。

3.地方立法體制的完善程度。對更多設區的市來講，地方性立法，是新事物。面臨這個事情，怎么立，怎么樣的程序，怎么才能保障立法的民主和科學，需要一套行之有效的機制。例如，立法案的提案權分配，提案的審查和篩選，法律案的預公示和意見征求，表決和通過，公布和備案，等等，地方應當建立相應的機制。

（二）培育和引導地方選民對立法的認知和參與度

1.逐步引導選民增強法律意思和法律習慣，增加法律關注度。立法權由代議機關行使，此為民主國家通例。1983年3月5日，五屆全國人大常委會第二十六次會議后，我國縣級以下的人大代表均為選民直選。按《選舉法》，人大代表都是按行政區劃選舉的。

2.力求制訂形式和內容都較為良善的良法。生活在世俗世界里，法律總是無處不在。民意總是會不自覺判斷地惡法與良法，民意的關注就是立法的動力。對于良法，選民是樂意接受的，對于惡法，選民是排斥的。這也是立法的重要影響因素。“惡法非法”，要求據以實現法治的“法律”不僅要具備法的形式，而且要具備法的實質——內容良善。內容良善的法律有助于法律的實施和立法目的實現。

3.作好民意效果評估。好的民意效果有助于法律在以下方面實施：

（1）預判法律實施的后果，主動配合執法機關的執法活動，從而使法律能夠正確實施。

（2）對違法行為的制止可報告，使違法行為得到糾正或處罰，體現法律實施的公平和正義。

（3）對行政機關的行政執法行為進行監督。

（4）對法律的認可，居民對行政機關的職責、權限和處理后果均予以明確，從而監督法律實施。

4.規范民意參與過程。廣泛地征求民意，是地方立法的重點。規范了民意參與過程，才能征求到正確的意見。《韓非子·定法》中講，“法者，憲令著之于官府，賞罰必于民心”。征求民意，要注意方式、方法，堅持群眾路線和專門機關工作相結合的原則，堅持民主與集中相結合的原則。

（三）避免地方保護主義

現在的世界是開放的世界，信息網絡已經縮短了人與人之間、地區與地區之間的距離，地球已經成了一個村落。怎樣真正落實地方立法、真正達到中央以立法促進地方發展的目的，是一個任務很艱巨的課題。但是，避免地方保護主義，應該是諸多環節中重要的一環。

（四）承繼我國法制的倫理傳統，注重以德治國、感化教育

十八大四中全會報告指出：必須堅持一手抓法治、一手抓德治。我國古人是崇尚禮制的。孟德斯鳩對中國的禮制非常贊賞，認定中國古代社會帶有共和政體的性質。 《商君書·更法》講：“及至禹、湯、盤庚、武丁，各當時而立法，因事而制禮，禮法以時而定，制令各順其宜?！?/p>

（五）注重立法技術，體現地方特色

由于文化經濟條件等差異，地方法律規范應有地方特色。地方立法要體現地方特色，已成共識。但何為特色，如何體現特色，仍是一個在不斷探索的問題。

七、結語

賦予設區的市以立法權，是黨中央的決策和部署，并通過立法法予以明確，這是民主政治上的新常態。對于廣大設區的市來說，這是機遇，也是挑戰。機遇而言，至少從立法權限上講，大家處于同一起跑線上。在這條起跑線上，怎么利用好這個權限，怎樣發揮立法對地方經濟、民生的發展和促進作用，這就是挑戰。

注釋：

馬克思恩格斯全集（第一卷）.人民出版社.1995.139.

沈宗靈主編.法理學.北京大學出版社.2003.305.

馬嶺.憲法性法律的性質界定.法律科學-西北政法學院學報.2005（1）.

美國前總統喬治·沃克·布什曾有一個段演講：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經典著作，不是政客們天花亂墜的演講，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關在籠子里的夢想。因為只有馴服了他們，把他們關起來，才不會害人。我現在就是站在籠子里向你們講話?！绷暯皆谥泄驳谑藢弥醒爰o律檢查委員會第二次全體會議上發表重要講話，強調要有腐必反、有貪必肅，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，要加強對權力運行的制約和監督，“把權力關進制度的籠子里”，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

弗蘭克.初審法院.普林斯敦大學出版社.1949.405；派特遜.法理學.哥倫比亞大學出版社.1953.101.

徐愛國.中國古代法律傳統的再解讀.人民法院報.2011年2月25日，第5版.