淺析政治協商會議對人民代表大會的補充作用

摘 要 “兩會機制”作為一種“政治——社會”相互動的有效模式，為我國政治文明建設貢獻了一份重要的力量。在“兩會機制”的模式下，政治協商會議又對人民代表大會起到了不可忽視的作用。本文將基于“兩會機制”的視角，重點分析論證政治協商會議是如何作用于人民代表大會并達到了一種怎樣的效果。以期為推進國家治理能力現代化和進一步推動“兩會機制”的建設和完善提供一些理論支持。

關鍵詞 兩會機制 兩會 人民代表大會 政治協商會議

作者簡介：楊欣悅，南開大學周恩來政府管理學院，研究方向：中國政治思想史。

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-144-03

在我國，“兩會”是指人民代表大會和人民政治協商會議?！皟蓵笨梢灾复鷥蓚€層次，一個是全國人民代表大會與全國人民政治協商會議；另一個是地方各級人民代表大會與政治協商會議。本文主要討論第一種層次，即全國人民代表大會與全國人民政治協商會議。之所以被稱為“兩會”，是因為自1978年以來，兩場會議的會期基本重合：政協于每年3月3日開幕，全國人民代表大會于每年3月5日開幕。隨著我國各項政治制度的不斷發展和完善，目前二者已經成為一種相互協調、相互作用、不可分離的有機體，且在“兩會”閉會期間仍發揮著重要作用。故我們將其稱為一種機制，即“兩會機制”。

眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會作為人民代表大會制度的載體，是我國最高國家權力機關；政治協商制度是我國的基本政治制度，中國人民政治協商會議是我國政治協商制度的重要載體，承擔著政治協商、民主監督、參政議政的重要職能。那么政治協商會議是如何作用于人民代表大會并達到了一種什么樣的效果呢？

目前國內學者對于兩會機制的研究正在不斷深入，并取得了良好的成就。例如，學者盛林認為：“兩會機制”是在執政黨的推動下客觀形成的、用來管理國家的依賴機制，“兩會機制”不但增強了中國政治的有機性，而且還構建了中國特色的民主實現模式。①學者唐靜認為：“兩會機制”實現了人的多樣性與人民同質性的統一，不但為中國特色社會主義完善了正當性與合法性基礎，而且還驗證了國家—社會互動理論的有效性，為現代民主國家建設開辟了新的理論視野?！皟蓵C制”為社會主義民主政治的理論發展提供了寶貴經驗，是我國現代政治文明建設的重要生長點。②

以上兩者都是就政治協商制度的宏觀價值，現實意義等方面對兩會機制做出相關論述。然而，在兩會機制的模式下，政治協商會議對于人民代表大會又有哪些作用呢？學者盛林認為，“人民政協的政治角色經歷了一個漸進的制度變遷過程，不斷實現了對人大制度、政黨制度、社會主義民主制度的嵌入?！?③除此之外，筆者沒有找到其他學者、老師對于該論題進行論述的相關文獻。

然而，盛林老師也只是對人民政治協商會議的作用做出了一個宏觀概述，并沒有具體說明政治協商會議對于人民代表大會有哪些作用。本文將從如下六個方面來論述本文的中心論點——即政治協商會議對人民代表大會的補充作用。

一、政治協商會議拓寬了人民代表大會意見表達的廣闊性

如果從政府運作過程的角度研究政府，我們可以將政府過程簡單歸納為四個環節，分別是意見表達、意見綜合、決策和決策的施行。人民政治協商會議的存在，在極大程度上拓寬了人民代表大會意見表達的廣闊性。

人民代表大會的代表構成主要以各省劃分。以2016年第十二屆全國人大四次會議為例，人大代表一共將近3000名，分別來自35個選舉單位所組成的35個代表團。包括32個省、直轄市和自治區（包括臺灣地區），香港和澳門兩個特別行政區，以及中國人民解放軍。

而政治協商會議的委員構成主要以界別劃分。從第八屆政治協商會議開始，政協委員一共由34個界別構成，包括中國共產黨、8個民主黨派、無黨派民主愛國人士10個黨派界別，婦聯、共青團、工商聯等 8 個團體，以及各個職業性界別和特別邀請人士。

如果將人大代表的構成看作一種以地域劃分的縱向構成，那么政協委員的構成則是一種以界別劃分橫向構成。這種縱橫交錯的構成方式，會將來自不同地區同一界別的政協委員和來自同一地區不同界別的人大代表緊密聯系在一起，不僅可以發現更多的問題，提出更多有建設性、代表性的提案，更可以避免意見表達主體的單一性，極大的拓寬意見表達的廣闊性。

二、政治協商會議可以輔助提高人民代表大會的決策質量、立法質量

政治協商是人民政協的三大職能之一。政治協商是指政協委員通過對國家和地方的大政方針以及重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。通過該職能，政協可根據相關提議，舉行有各黨派、各界別代表、各團體的負責人參加的會議，進行協商，同時也可以建議上述各個單位將相關的重要問題提交協商。

參政議政同樣是人民政協的三大職能之一。參政議政是指政協魏湍通過對國家中的重要問題以及人民普遍關心的重大問題開展調查和研究，反映社會情況和民眾意愿，進行協商討論。同時，政協代表可以通過提交調研報告、建議案或其他等形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。

也就是說，通過政治協商和建言獻策，政協可對人大就重大事件的決策提出意見和建議，從而提高人大決策質量，實現科學決策、民主決策。

與此同時，由于政治協商會議具有一定的建議權，所以政協也可以通過政治協商和建言獻策，為人大的立法工作補充新鮮血液和能量，達到“建立社會各界參與立法的機制，發揮政協專家學者的優勢”的效果，保證立法的科學性與民主性。

1959 年 4 月，參加全國政協的委員第一次正式列席全國人大，并由此開始，政協委員與人大代表互相列席彼此會議就成為慣例。近年來，每當兩會召開時，人大代表會通過出席各級政協會議、參與小組討論等途徑，聽取政協委員的對人大工作的意見和建議；同時，政協委員也可以通過出席人民代表大會，提出自己的意見和建議。如果說人民代表大會制度所代表的權力來源于法律和制度的授予，體現出了一種“剛性”的影響力；那么政治協商制度則更多的是通過其政治——社會相結合的機制的運作，從而體現出一種“柔性”影響力。如此一來，人大與政協的合作互動，就體現了一種“剛柔結合”的優勢，通過政協的影響力，可以輔助人大更好的行使決策權和立法權。

三政治協商會議可以對人民代表大會進行“外部監督”

與西方分權制衡相比，中國的議行合一制度將人民代表大會推到了一個至高無上的地位。人民代表大會雖然與“一府兩院”是分設的，但“一府兩院”都由它產生，對它負責，受它監督。當然，人民代表大會的至高無上地位是必要的，是人民當家作主的重要保證，因為它由人民產生，對人民負責，受人民監督。這是我國政治制度的一項偉大創新，是實現事實上的民主的重要舉措，更是社會歷史發展的必然結果。

但是，以第十二屆人民代表大會為例，在近3000名代表中，黨政干部高達1042人，占總體人數的34.88%。如此之高的干部比例，使“百姓監督官員”陷入一種事實上的實施困境。并且由于現階段我國人民政治素養還有待提高，很多人將個人與國家的發展主觀性剝離開來，展現出一種“事不關己高高掛起”的政治冷漠態度，更多數人則是沒有精力、沒有能力去履行自己對人民代表大會的監督的權利；盡管國家正在加大力度“打老虎”，媒體受國家反腐力量鼓舞也逐漸通過曝光、設置評論員等方式走向監督官員、監督政府行為的舞臺，但畢竟打下的“老虎”、曝光的不稱職官員還是少數。在這種情況下，就需要另一種力量對人民代表大會進行必要的監督。而政治協商會議的存在就使得這種監督變成了可能。

民主監督是政治協商會議的三大職能之一。政協委員可以通過對國家機關的工作人員提出建議和意見；對違法亂紀等行為進行檢舉揭發等途徑對包括人民代表大會代表在內的所有相關人員進行監督，履行自己的職責。除此之外，政協委員還可以通過建議和批評等手段，來監督國家憲法、法律法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，從而無形中對百姓原本難以監督的官員以及人民代表大會自身加強了一種約束力，得以更好的代表人民的利益，為人民服務。

四、政治協商會議中的專家學者積極參政可以對人民代表大會的“主權在民”進行補充

人大代表強調以地區為選舉單位，是人民自己選舉出來代表自己的代表，對人民負責，受人民監督，體現了“主權在民”?？梢哉f，這個選舉辦法在地廣人多的我國是必要的，是必須的，這是我國人民當家作主的重要保證。但是，正是由于我國地廣人多，我們無法保證我們選出的代表一定具有履行人大代表職責的能力。例如，有學者通過對第十屆全國人民代表大會中的將近3000名代表5年來一共提出的5000多件議案進行統計后，得出結論：大約有 2000名人大代表在第十屆全國人民代表大會進行的5年間沒有領銜提出過一件議案，而相比之下，前20名代表領銜提出議案的數量卻占到了提案總數的70%以上。該數據表明，在受人大代表的專業水平和能力，選舉代表制度等條件的影響下，有相當一部分的人大代表欠缺責任意識，并且履行義務的能力水平也不夠高。

在這種情況下，強調以界別為單位，由各黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等協商推舉而不是由人民選舉出來的政協委員，憑借其是各行各業中的佼佼者的優勢，就可以以他們的自身能力文和化素養通過列席人大會議、發表各種意見、參加討論國家大政方針和重大事務，以此補充人民代表大會的單純的“主權在民”，從而加強決策的科學性。

五、政治協商會議可以保證少數人的權益，體現了民主的少數原則

我將從以下兩方面來論證該分論點：

首先，無論是選舉、決定還是立法表決，人大都強調以大多數人的意見為最終通過條件。例如，我國憲法修改需要經過全國人大代表投票三分之二以上通過；再例如，人民代表大會選舉和通過決議，需要以全體代表過半數以上通過即為有效。另外，根據全國“兩會”議事規則，除法定國家機關外，只有一個代表團或者30名以上的代表才可以聯名提出議案。這些都證明了人大的民主強調的是民主的多數原則。那么對那些沒有半數以上的人民支持的意見、沒有代表團或者沒有30名以上的代表聯名提出的意見就不重要了嗎？顯然不是。

其次，人民代表大會代表由人民選舉產生，代表人民的根本利益，即建設中國特色社會主義偉大事業。從這個角度上說，人民代表大會代表了全國人民的利益（即建設中國特色社會主義偉大事業），體現出一種共性。那么由于人們生活在不同的階層和利益群體之中，不同職業、不同界別的人的個別利益又不盡相同，也就是說，在建設中國特色社會主義偉大事業這個共同的根本利益之下，不同界別的人又存在與其他人不同的特殊利益。那么，這些特殊利益又如何保證與建設中國特色社會主義偉大事業這個共同的根本利益完全一致，沒有任何沖突呢？當出現沖突的時候，又該怎么辦呢？

在這種情況下，政治協商會議的存在就顯得尤為必要。當有著共同的特殊利益的人聚集在一起尋求意見表達的途徑的時候，政治協商會議就為他們提供了一個平臺，使得“求同”（即建設中國特色社會主義偉大事業）和“存異”（保證少數人的特殊利益）相結合。相對于人民代表大會提出議案條件限制的較高門檻，所有參加政協的單位和委員個人都有資格提出提案，門檻相對較低。所以政治協商會議就可以很好的體現出少數人的意見，使少數人的意見經過協商之后影響人民代表大會的決策和立法，保證了政策和法律的科學性和民主性。

六、政治協商會議的協商民主對人民代表大會的代議民主進行補充

以人民代表大會為載體的代議民主是指由公民以選舉的形式選出立法機關的成員，并代表其在議會中行使權力；而以政治協商會議為載體的協商民主是指人民內部各界別、各方面就重大決策、重大問題進行協商，盡可能取得一致性意見。

盡管代議民主是現代政治生活中一種很好的民主形式，但因為有“委托”關系存在，也有其不可避免的缺陷，比如有時出現背離“委托人”意愿的情況發生，或者出現權力的“變異”。在人民代表大會中，這種現象表現的也較為明顯：我國地廣人多，直接民主顯然不切合實際，所以我們選舉出“人大代表”，來代表我們自己。但是我國現有人口約13.68億，而第十二屆全國人大代表僅有不到3000人。粗略估計，每名人大代表大約代表46萬人口，這樣一來，代表們很難完全符合自己所代表的所有人民的利益。

而協商民主就可以很好的避免代議民主的這種不足。協商民主強調通過協商達成共識，可以很好的整合公民的利益，使公民有序的參與政治生活，對代議民主進行補充。

綜上所述，政治協商會議作為我國的“統一戰線組織”、“中國共產黨領導的多黨合作與政治協商的重要機構”、“發揚社會主義民主的重要形式”，雖然沒有正式的法律約束力，但是它通過列席人大重要會議，討論政府工作報告，并提出提案、批評、建議和意見等方式，對人民代表大會及人民代表大會制度提供了科學化、民主化的補充與輔助，為人民代表大會的體制吸納了更廣泛的社會政治力量，充實了人民代表大會即人民代表大會制度合法性，并對鞏固政治一體化發揮了相當重要的作用，是完全有必要“長期存在”的。

注釋：

盛林.“兩會”機制研究.南開大學.2009.

唐靜.“兩會”機制的哲學意涵與理論價值探析.云南社會科學.2013.

盛林. 人民政協政治角色的制度變遷.黨史研究與教學.2015.

參考文獻：

[1]朱光磊.政治學概要.天津：天津人民出版社.2008.

[2]朱光磊.當代中國政府過程.天津：天津人民出版社.2008.

[3]韓福東、熊偉.一個專業游說者的踐行.南方都市報.2011-03-09.

[4]郭海英.兩會制度與中國式民主政治.經濟與管理戰略研究.2012（1）.