碳排放權交易的法律問題探析

彭愷穎　容巧玲

摘 要 近年來，關于碳排放權交易過程中出現的問題引起許多學者的理論闡述。本文以東莞企業為例，針對碳排放權交易過程中出現的問題進行分析，針對每一個問題提出解決措施。以小見大，為完善相關立法提供借鑒，以期為建立一個完善的碳交易市場提供強有力的法律保護機制。

關鍵詞 碳排放權交易 碳排放權 交易秩序

基金項目：廣東大學生創新創業大賽立項課題—東莞碳排放權法律保護機制探索。

作者簡介：彭愷穎、容巧玲，中山大學新華學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-091-03

自2010年開始，我國便不斷為建立全國統一碳交易市場進行一系列立法活動。確立了深圳市、北京市、上海市、廣東省、湖北省、重慶市、天津市等七個試點城市，各個試點城市在建立碳排放權交易市場過程中也陸續制定相關細則，針對本地區的實際情況為碳排放權交易市場的建立提供法律依據。隨著各個試點城市碳排放權交易市場的雛形的建立，各種問題陸續出現，使得社會公眾對于碳排放權交易市場的發展產生懷疑。與此同時，《京都議定書》第一期承諾的到期，使得中國不承擔減排義務的局面一去不復返，要求我國制定完善的碳排放權交易法律保護機制的呼聲日益高漲。

本文通過對東莞碳排放權交易過程中存在的問題進行分析，提出碳排放權交易法律保護機制的設想。

一、碳排放權交易的現狀

（一）我國碳排放權的立法現狀

從2009年11月開始，國務院便將減少二氧化碳排放量作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃中。在五年時間內，我國利用7個試點城市完成排放控制目標并建立完整的碳交易體系。為規范碳市場的有序發展，我國制定了對碳交易制度有影響的宏觀法律政策。如國務院于2007 年 6 月 4 日批準實施的《中國應對氣候變化國家方案》（下文簡稱《方案》）。該《方案》被稱為我國應對氣候變化的 “憲法性”文件。同時，我國發布了多部關于碳排放交易市場機制的政策。

（二）東莞碳排放權交易的現狀

2012年東莞市作為廣東省內經濟發達地區，被納入首批實施碳排放權交易的名單中。在2013年12月廣東首次發放碳排放權配額時，東莞共有十家企業納入排控名單中，集中在電力和水泥等高能耗行業，例如三聯熱電有限公司、華潤水泥廠等，碳排放空間巨大，市場容量驚人。這些納入控排名單的企業被要求在“十三五”期間，二氧化碳年排放量達到2萬噸及以上，對于未達到標準的企業，將給予一定處罰。

在東莞節能減排政策綜合示范城市建設動員暨環保工作會議上，政府與多家企業簽訂減排責任書，企業被賦予更多的減排義務。例如，東莞麻涌的玖龍紙業2014年的節能量指標為78178噸標準煤；虎門沙角A、B、C三座電廠2014年的節能量指標則分別為30025噸、14648噸及41321噸標準煤。截至2014年12月，東莞大部分企業完成了碳排放權的履約期，僅2家企業沒有完成履約期。

二、東莞碳排放權交易過程中存在的法律問題

（一）碳排放權交易的法律屬性

作為一種新型產權，碳排放權的法律屬性一直存在爭議。由于法律中并未明確其屬性，大多數人只能從與其相似的理論入手，試圖為碳排放權尋找合適的定位。其中，用益物權說和準物權說占據主流觀點。所謂用益物權，系指為了追求物的使用價值而對他人的物在一定范圍內進行支配的權利，是在所有人所有權的基礎之上對所有權的一種限制性權利。然而，碳排放權并非完全具備用益物權的特征。首先，用益物權對于客體有嚴格的限制，要求其具有使用價值，能影響用益物權人的利益，但是碳排放權無形無體，并不是嚴格意義上的物。其次，用益物權具有嚴格的排他性。而碳排放權則不同，在具體交易過程中，一個主體之上可以同時并存多個碳排放權，并不存在排斥關系。所謂準物權，系指經過行政許可開發、利用某種自然資源的權利。一方面，碳排放權交易兼具公權與私權的性質，主體雙方可以在平等自愿的前提下簽訂碳排放權買賣協議。但是，僅有協議雙方的意思自治并不能發生碳排放權法律關系的變化，必須經過行政主管部門的審批同意。另一方面，碳排放權利用的并不是嚴格意義上的自然資源，與準物權中的取水權、探礦權中客體的有體性存在區別，并不能為權利人實際占有。

理論是法律制定的前提。法律屬性不明確，法律法規便無法制定完善，交易雙方在交易過程中出現糾紛就會難以及時有效的解決。

（二）碳排放權交易實踐中存在的問題

1.碳排放權交易的初始分配方式。不論是國家發改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，還是七個試點城市制定的法規，都可知現在各地在碳排放權配額初始分配中普遍采取免費發放為主的方式。通過此種方式，使企業在零成本的情況下進入碳市場，獲取碳交易帶來的利益，為企業二次進入碳市場提供信心。

其中，免費分配方式中包括了祖父制和標桿法兩種。

祖父制，系指以排放實體在基準期的歷史平均排放量為基礎確定應獲得的碳排放份額的一種方法。采取這一分配方法，可以有效補償企業提前棄置的損失，增強企業參與積極性；同時這一方法可以實現利益最大化。但是，這一分配方法存在許多弊端。一是免費發放損害了“誰污染誰付費”原則，導致自然資源所有者和使用者權利義務的不對等，甚至使污染企業在制造污染的同時額外獲得利益；二是市場逐步建立完善，通過免費方式獲取碳排放權的企業在前期獲得巨大利益，使其擁有大量資金不斷參與碳交易。這極易導致排放權的壟斷，阻礙碳市場的長遠發展。三是免費分配無法產生一個相應的價格參照標準，市場無法調節交易價格；四是分配標準不統一，給予了行政主管部門極大的自由裁量權。缺乏完善的制度對其進行制約，易導致分配的不公平以及投資重心偏離軌道。

標桿法，系指監管機構建立各行業的基準排放率，然后用排放實體的產量乘以基準排放率即為排放實體應分得的配額。標桿法相對于祖父制更加公平，淘汰落后設備的效力更強。但是這一方法對數據具有嚴格要求，必須在建立行業基準值基礎之上才能實施。

2.碳排放權的相關機制。依據上位法優于下位法原則，東莞作為廣東省的下屬城市，在未制定特殊規則的前提下，適用廣東省行政主管機關及發改委制定的有關規定。實際上，東莞尚未建立本地企業碳排放量核查機制以及企業交易報告機制，使得社會公眾以及行政機關無法有效進行監督。而企業為了實現利益最大化的情況下不可能主動公布相關數據，讓第三方了解交易情況。通過走訪調查，三聯熱電有限公司周邊的居民都表示不知道“碳交易”為何物，甚至80%居民認為東莞周邊空氣質量在這幾年并沒有太大改善，工廠排污現象依然嚴重。少數居民表示空氣確實改善，但認為東莞污染產業轉移，電廠、水泥廠等逐漸關閉是主要原因。而玖龍紙業附近居民不但不認為其有減少污染排放量，還指責其不斷制造污染物污染水源以及排放廢氣污染周邊空氣。

由此可知，民眾并不了解碳交易市場，不清楚企業為了減少碳排放量所付出的努力。雖然企業是碳排放權權交易的主要主體，企業對碳排放權交易的認知程度和參與意愿對碳市場的順利建立具有重要影響。但是市場主體并不僅僅限于企業，也包括其他組織以及個人。這就要求交易過程必須公開、透明，讓他人可以從有效途徑獲取交易信息。

三、碳排放權交易法律問題的應對措施

（一）從碳排放權設定目的探討其法律屬性

翻看各地出臺的法律規范，幾乎都未涉及碳排放權概念的解釋。碳排放權源于排放權理論，最早運用于大氣以及河流污染治理領域。依據美國 1990 年清潔空氣法修正案規定 ： “政府分配的排放配額是允許排放一定量污染物的有限授權，這些配額不構成財產，本法中的任何規定都不能限制國家終止或限制這種權利的權威。”之所以做出此規定，是因為排放權是治理污染，實現減排的一種政策手段。而在設計排放權交易體系時，經濟學家的基本假設是，各排污單位削減污染物的成本是不同的。只要污染源之間的治理成本存在差異，排放權交易就可以使交易雙方都受益。這就是排放權的核心價值追求，以最低成本實現污染治理目標，促進技術創新、降低管理成本，節省社會財富支出。而且，碳排放權交易的前提是交易主體擁有剩余的主管部門分配的排放指標。這個排放指標就相當于一種有限的行政許可，但并不是一種權利賦予，更多的是一種權利限制。將交易主體的排放量限定在許可范圍之內，若交易主體沒有按照許可范圍的期限、數量、排放標準進行交易，行政主管部門便可以進行干預甚至剝奪這一權利。在這種情況下，便能在不違背碳排放權設計目的的前提下確定其法律屬性，制定相關法律規范，提供法律保護。

（二）完善碳排放量初始分配規則

碳排放權的初始分配方式直接決定了實施碳排放權交易制度所帶來的成本由誰承擔以及相關的收益由誰享有。因此，初始分配方式的選擇至關重要。由于我國還處于碳市場建立初期，企業參與積極性并未完全調動。特別是新建項目企業，沒有資金支持，無法參與交易。這就決定了我國目前只能采用免費發放方式進行分配。而依據免費發放兩種方式存在的優缺點，標桿法更有利于實現公平，提高效率。這就要求我國行政主管機關依據各行業的基準排放率并結合各企業的實際銷量綜合計算配額，增加污染企業排放成本，使得新建項目企業也有機會免費獲得排放配額，而不需要其購買足額排放量后轉為控排企業才有機會獲得免費配額。

獲得免費配額的企業應該與行政主管機關簽訂合同，依據合同法的規定去確定雙方的權利義務。在控排企業不履行減排義務時，行政主管機關可以撤銷免費分配給企業的排放權或者要求其承擔賠償責任，使得企業污染成本高于其減排成本。這也意味著，擁有更多免費排放權的企業所要承擔的義務也就更多，可以限制一些企業為獲得免費配額而采取虛報生產量等不法手段。

（三）建立碳排放權交易法律機制

1.建立統一的碳排放權交易所。我國有已九個碳排放權交易所。每一個碳交易試點城市都設立了本地的交易所，為初期試點企業進行交易提供平臺。隨著碳市場的建立，一方面，各地單獨設立交易所不但不利于企業交易，還使得交易市場被人為的分割，各地企業只能了解到屬于本地區的交易情況，企業間無法在正常的競爭秩序下進行交易。從而導致碳交易價格不能通過市場進行調節，交易范圍受到限制，企業交易積極性下降。另一方面，缺乏統一交易所，發達國家無法方便快捷地了解我國企業擁有的排放權以及企業交易信用。發達國家注重商品交易的經濟效率，而與我國企業進行交易需要花費大量時間進行數據整理，在無法獲得更多利益的前提下，便減損了其交易積極性，繼而轉向其他交易市場。缺乏統一碳排放權交易所易導致我國碳交易市場與國際碳市場脫軌。建立統一的全國性碳排放權交易所是完善法律保護機制的前提，統一的全國性交易所為保護機制的建立提供數據支持。

2.建立碳排放權交易監管機制。雖然碳排放權被視為商品在國際市場上進行交易，應該由市場進行調節，但是市場調節具有盲目性，且排放權交易產生目的是為了減輕環境壓力，創新企業生產方式。基于此，碳排放權交易監管應運而生。

首先，作為行政行為的一種，監管主體必然是國家行政機關。碳排放權交易客體是碳排放量，排放量是由國家發展和改革委員會根據各地情況進行分配。因此，國家發改委應確立為監管主體。同時，碳排放權交易市場并不僅限于國內市場，還依賴于國際市場。因此，必須引入國際監管主體——國際環保總局。只有二者對國內與國際市場共同進行監督，才能使市場有序發展，保護交易雙方的利益，實現交易目的。

其次，監管機制的建立必須科學，才能真正對發揮排放權設立目的。由于我國是地域遼闊的大國，為了便于管理，進行了行政區劃劃分，建立了從中央到地方的行政機關。在向各地分配排放權時，習慣性的按照行政區劃分配排放權，導致各地分配的排放權與環境自凈容量不相符合，無法公正有效的分配。而排放權設立依據是環境自凈容量，所以分配過程中應尊重各地環境自凈能力，考慮自然形成的環境區域之間存在的差異。在此基礎上進行分配，才能有效發揮監管機制的作用。

最后，碳交易監管機制是建立在科學精確的數據之上。根據目前我國企業參與交易的情況來看，企業不愿意主動公布相關數據，造成行政主管機關監管難以開展。因此，我國應當建立監測科技系統，通過科學手段進行監測。例如，排放源連續排放監測系統和排放許可證跟蹤系統。這樣，可以為企業和環境管理部門提供全面準確的排放數據，從而準確把握排放信息和排放實體持有的排放許可證信息。同時，我們可以建立信息公開系統，提供信息公開平臺，將企業碳交易分配方式、初始數量以及實際使用數量、買賣雙方的信息等發布在此平臺，不論是個人還是行政機關均可在平臺上獲得相關信息，增強交易的透明性，保障公眾知情權。

3.建立碳排放權交易懲罰機制。“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物。”亞里士多德的這一名言解釋了建立交易懲罰機制的必要性。立法中對排污權行為限制應該考慮兩個方面，一是違法行為的限制，二是排污權濫用的限制。碳排放權交易也是如此。發展初期，應當通過法律手段限制企業家追求利益的界限，即對違法行為進行限制。具體措施如下：（1）參照現有規章，賦予行政主管機關行政處罰權。（2）建立企業交易黑名單。（3）對于提供虛假信息進行交易且符合刑法定罪量刑標準的企業，給予刑事處罰。

碳排放權交易市場不斷完善，問題不斷呈現，交易主體迫切希望法律給予保護。國家依據試點城市實施情況制定了《碳排放權交易管理暫行辦法》，為企業進行交易提供法律保障。但是，要避免法律內容的缺陷引發片面追求效率的行為，排放權交易立法應依據確定公平基礎，限定效率合理范圍、引導公平與效率統一的邏輯結構，確定各環節的立法重點內容。在此基礎上制定完善的碳排放權交易法，有利于我國碳交易國內市場的發展，也增強了其他國家與我國進行交易的信心。

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