試論我國行政復議制度的缺陷與完善

摘 要 行政復議制度是我國在實施依法治國、建設法治中國的歷史進程中形成的重要制度之一。自1999年10月《中華人民共和國行政復議法》實施至今，我國的行政復議制度在實踐中不斷完善，取得了長足進步。但是我們也應該看到，現行行政復議制度也存在著諸多根本問題，嚴重制約了行政復議制度的重要作用，限制了行政復議工作的開展，也使得公民對于現行行政復議制度的信心日益遞減。本文擬從行政復議制度的含義及功能、我國現行行政復議制度中存在的缺陷、如何完善行政復議制度幾大方面進行客觀分析并提出一些建議，以期助力行政復議制度走出困境，為我國最終建立起既能體現本國特色、又真正符合實際、富有成效的行政復議制度貢獻力量。

關鍵詞 行政復議 行政機關 行政主體

作者簡介：楊宇錚，中南財經政法大學法學院2013級本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-049-02

一、行政復議制度的含義及其功能

行政復議是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種有效方法，具體是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并做出行政復議決定的行政行為。其具有以下三種基本功能：

（一）內部監督功能

理論上來講，行政復議機關是行政機關的一個糾錯機構，行政復議機關受理、調查、審理行政復議案件，并根據審查情況依法做出復議決定，對下級行政機關做出的具體行政行為進行糾正或維持，實際上是上級行政機關對于下級行政機關在行使行政職權過程中進行的一種全面有效的監督，對于保證行政活動合法、公正地進行，進一步加強“依法行政”具有重要意義。

（二）權益救濟功能

當行政相對人認為自己的合法權益遭到行政機關所做出的違法或不當行政行為侵害時，有權向行政復議機關提出申請，由行政復議機關對該具體行政行為進行審查，對確有不當的行政行為采取一定的糾正措施，充分保證了行政相對人在合法權益遭到侵害時有合法有效的救濟途徑可循。此即行政復議制度的救濟功能，也是行政復議的多項功能中最主要的一項。

（三）定紛止爭功能

行政復議的前提是行政相對人和行政機關之間存在一定的分歧和糾紛，而通過行政復議的審查和處理，行政復議機關對產生糾紛的具體行政行為做出復議決定，對不當的具體行政行為進行更改或者撤銷，從源頭上平息了行政相對人和行政機關之間的矛盾，從而達到定紛止爭、維護社會和諧的目的。同時，和行政訴訟相比，行政復議程序較為簡便，實行起來更為高效便捷，其審查范圍較行政訴訟來說也更為廣泛，這些特點都進一步為行政復議在定紛止爭方面的重要功能奠定了基礎。

二、我國現行行政復議制度中存在的缺陷

（一）缺乏獨立統一的行政復議機構

行政機構是指享有行政復議權的行政機關內部設立的一種專門負責行政復議案件受理、審查和裁決工作的辦事機構。根據現行《中華人民共和國行政復議法》第三條規定，行政復議機構是各級人民政府或各行政職能部門的內部機構，兩者之間存在著實質上的隸屬關系，各行政職能部門根據自己工作中的實際需要設立行政復議機構，缺乏一套具有普遍性的統一體系，從根本上否定了我國行政復議制度的獨立性。

美國學者戈爾丁曾提出“任何人不得做自己案件中的法官”這一概念作為程序公正的重要標準，我國現行的行政復議制度中，由于行政復議機構無法擺脫與行政部門之間的直接隸屬關系，實施行政復議的機構不可避免地要受到其自身行政首長及上級行政機關指示的影響，實際上形成了各行政部門“自己做自己的法官”的現象，在實踐中，這種組織體制不利于行政復議機構在行政復議活動中積極、主動地發揮作用，也在一定程度上導致了公眾對復議機構的信任度不高。

（二）行政復議人員素質參差不齊

行政復議工作是一項具有較強法律性和專業性的專門工作，其處理正確與否直接關系到公民的切身利益，因此對相關工作人員的專業素質、職業道德、經驗經歷等多方面的素質都有較高的要求。目前，雖然現行行政復議法實施條例中要求各級行政復議機關應依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應，但在實踐中很多地區的基層行政部門由于人員編制有限，雖然成立了專門的行政復議部門，但是行政復議工作人員往往由其他部門的行政工作人員兼職，專業的行政復議工作人員普遍缺乏。這一現象使得我國行政復議制度的專業性大大降低，行政復議工作很難順利開展，甚至會導致部分地區行政復議制度形同虛設。

（三）行政復議受案范圍過于狹窄

《中華人民共和國行政復議法》第六條中用列舉的方式對行政復議的范圍進行了嚴格的限定，導致了行政復議案件受理范圍變窄，很難發揮出行政復議制度的作用與價值。目前，行政復議一般是針對具體行政行為，雖然《中華人民共和國行政復議法》第七條中補充性地將部分抽象的行政行為也歸到行政復議受理范圍內，但是仍不完善，實踐中違法或不當的抽象行政行為頻頻發生卻沒有完善的復議機制予以糾正，嚴重影響了我國社會的安定和諧，此外，我國部分地區地方主義保護以及部門保護主義嚴重，在一定程度上影響了抽象行政行為的正確制定。

此外，我國《行政復議法》第八條中將行政處分或其他人事處理決定列為不屬于行政復議的范圍，但筆者認為，行政機關對其公務員進行的人事處理行為是行政機關進行內部管理的一種方式，是對特定主體采取的，同樣涉及特定主體的權利義務，產生行政法上的效果，因此也應屬于具體行政行為范疇，應列入行政復議范圍。

（四）行政復議程序在立法上存在根本性缺陷

在行政復議領域內，其所謂程序正義是指每一位與行政復議相關的行政相對人都有權自由表達自己的意見、有權對于行政復議的各個環節進行了解知情、同時有權自由選擇參與行政復議聽證，即實現行政復議領域內的程序正義要首先保證其各個環節的公開透明，拒絕任何情況下的“暗箱操作”成分。

根據現行《中華人民共和國行政復議法》第二十二條規定，行政復議原則上采用“書面審查”的方式，必要時可聽取相對人意見。這種只重工作效率而輕視行政相對人應有權利的立法缺陷直接導致行政復議幾乎完全由行政復議機關一方單獨處理，給了“暗箱操作”等不良因素滋生的土壤，往往會出現復議決定有失公正的情況，由此引起的諸多行政訴訟也是對司法資源的無謂消耗。

此外，行政復議程序中并未對復議過程中相關工作人員的回避問題加以規定，這也是程序上立法的一大缺陷，明顯有悖于程序公正的要求，難以保證復議的居中裁決性，導致復議決定有失公正，也會對政府及相關行政部門在公民中的公信力造成不良影響。

三、完善我國現行行政復議制度的措施

（一）積極推進行政復議機構獨立化建設

針對我國目前行政復議機構缺乏獨立性的問題，筆者認為，在今后的發展中我國應盡快使行政復議機構擺脫與行政部門的隸屬關系，不斷的提升行政復議機構的獨立性，杜絕“自己做自己的法官”現象的發生，維護行政復議工作的公正性。同時，對于行政復議的功能應有更加清晰明確的認識，不應將其局限在“內部監督”這一較為狹隘的范圍內，應當將“權益救濟”視作其最重要的功能，真正將行政復議從思想上獨立出來，只有在保證行政復議制度的獨立健康發展的基礎上，才能真正發揮行政復議應有的重要作用，最大限度地保護行政相對人的合法權益。

（二）提升行政復議人員的專業水平和法律素養

行政復議工作人員的素質水平對復議工作的開展有著重要影響，只有具有較高專業素質和法律素養的工作人員，才能在復議工作中真正做到具體問題具體分析，從而保證復議結果的合理性，保障行政相對人的合理訴求。

筆者認為，我國應在保證對行政復議崗位進行公開選拔的前提下，進一步考慮將司法考試與行政復議人員的選拔相結合，促進行政復議崗位法律化，有效保證行政復議工作人員的素質；其次應對上崗的行政復議工作人員進行統一的專業培訓，強化工作人員在處理行政爭議時的專業素質；最后，加強群眾監督，以此來強化復議工作人員的職業素養，促使其居中裁判，公開透明地處理各類行政復議案件。

（三）合理拓寬行政復議的受案范圍

針對現行行政復議制度中，復議案件受理條件較多，受案范圍較小的問題，筆者認為可從以下兩方面著手：

1.盡快將更多抽象行政行為通過立法的方式納入行政復議范圍內。我國應盡可能地將地方政府規章、部門規章等抽象行政行為盡快納入行政復議的受案范圍，以更全面地保護行政相對人的合法權益。同時，也需要根據我國實際的發展情況，靈活調整相關立法規定，以確保其與國家其他相關法律法規之間沒有沖突。

2.對行政機關內部產生重要影響的行政處分、人事處理決定等內部行政行為也應納入行政復議的受案范圍。通過行政復議對行政處分、人事處理決定等內部行政行為進行認定可以在一定程度上減少我國信訪部門的信訪壓力，同時也可以進一步完善行政復議制度的適用范圍。

（四）大力完善行政復議程序上的相關立法問題

1.改變傳統以“書面審查”為主的審理模式。我國行政復議制度應當建立“公開聽證為主，書面審查為輔”的審理模式，允許行政相對人參與聽證并根據自由意志提出相關意見，保證其在行政復議過程中的知情權，同時，對于和行政復議有直接利害關系的第三人提出的參與聽證的申請，行政復議機構也應允許，并同樣保證其在復議過程中的合法權利，以期最大限度地保證復議結果的公正性。此外，為進一步根除“暗箱操作”等違法現象，確保行政復議工作公開透明地開展，筆者認為，我國可以效仿我國訴訟制度中關于人民陪審員的規定，在行政復議過程中設置陪審員，真正做到“將權利運行在陽光下”。

2.建立健全行政復議工作人員的回避制度。在司法審判過程中，只有審判人員保持絕對的居中地位，堅持“以事實為依據，以法律為準繩”，才能最大限度地保證其所做判決的公正性。同樣，在行政復議審理過程中，為做出合理的復議決定，復議工作人員也應當堅持居中裁決，不可從個人角度出發偏私任何一方，因此，建立健全行政復議工作人員的回避制度勢在必行。

四、結語

綜上所述，行政復議制度是我國法治建設過程中重要的法律制度，在維護公民合法權益、構建和諧社會等方面有著重要作用。現階段，受制于國家體制、經濟社會發展速度等多種因素，我國行政復議制度還存在著一定的缺陷，影響著行政復議工作的順利開展。對此，我國應不斷加強行政復議機構的獨立性，提升行政復議工作人員的綜合素質，進一步建立健全完善的相關法律規范。行政復議制度的完善是一個長期堅持的過程，相信隨著我國社會和法治建設的不斷進步，行政復議制度會越來越趨于完善，真正發揮出其應有的重要作用。

參考文獻：

[1]羅豪才、湛中樂.行政法學（第二版）.北京：北京大學出版社.2006.

[2]彭紅彬.我國行政復議機構的反思與重構.江西師范大學碩士學位論文.2008.

[3][美]戈爾丁.法律哲學.北京：三聯書店.1987.

[4]何榮輝.我國行政復議制度探析.中國政法大學碩士論文.2007.

[5]寧華.談談我國行政復議制度的缺陷及完善途徑.法制博覽.2014（9）.

[6]劉松山.違法規范性文件之責任追究.法學研究.2000（4）.

[7]王春連.論我國行政復議制度的缺陷與完善.太原大學學報.2009（6）.

[8]賀興東、馬俊紅.論我國行政復議制度的完善.商界論壇-經法視點.2015（38）.