對公職人員財產申報制度幾個重要法律要素的思考

摘 要 近年來，特別是黨的十八大以來，隨著我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷深入，迫切需要建立起廣泛的公職人員財產申報制度。由于歷史條件和社會環境的不同，我國在財產申報制度設計上，只能學習和借鑒國外的成功經驗和有效做法，不能照抄照搬別國的模式。建立我國財產申報制度，要在設計制定上立足國情，努力增強針對性、可操作性。本文將著眼于財產申報制度本身，著重探討制度設計中幾個重要法律要素。

關鍵詞 公職人員 財產申報 制度設計 法律要素

作者簡介：黃浩然，天津鐵廠第二中學，研究方向：反腐倡廉法治制度。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-037-02

一、緒論

財產申報制度是指申報主體按照規定的期限和方式，向接受申報機關報告自身財產及其變化情況，以防止和避免利益沖突，并接受監督和審查的制度。在國外，財產申報制度被譽為“陽光法案”，有“終端反腐”之稱，是眾多國家防止腐敗、保證政府廉潔最為重要的措施之一。2010年7月11日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。和此前版本相比，此次規定新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內容，且將監督范圍從處級以上干部擴展到副處級以上干部，2015年又將監督范圍擴展到科級一把手。可以說，這是我國官員財產申報制度的雛形。

二、科學界定申報主體

在進行試點時，可以選擇一定職級范圍內的領導干部，也可以選擇一個系統、一個行業、一個地方的公職人員進行申報。但在正式立法時，申報主體的范圍應當為全體公職人員，即所有黨和國家機關、企業、事業和其他依照法律規定從事公務的人員，具體來說，包括所有由國家財政支付工資的人員和國有及國有控股企業的全體人員，含退休或以其它方式離開工作崗位不超過三年的上述工作人員。申報主體需要申報本人、配偶以及由其撫養的全體家庭成員包括子女、父母等的全部家庭財產。之所以這樣設計，主要基于四點考慮：

一是根據我國現行《刑法》的規定，“巨額財產來源不明罪”侵犯的直接客體就是財產申報制度。如果只規定一部分國家工作人員作為財產申報的主體，而另一部分國家工作人員不是，既不符合法制平等的原則，也會與現行《刑法》的規定嚴重脫節，造成法制上的混亂。因此，財產申報制度的申報主體應與“貪污賄賂罪”、“巨額財產來源不明罪”的主體相適應，即為全體公職人員。

二是國家機關的工勤人員多承擔著司機、會計、出納等工作，他們有的在領導身邊工作，有的從事著公物采購等工作直接與公款、公物打交道，手中的權力往往比一些普通公務員還大，因此有必要列入財產監督的范圍。現在的國有及國有控股企業，多為一些壟斷行業或特殊部門，如電力、電信、鐵路等，其工作人員在從事商品買賣過程中，發生利益沖突的幾率也比較大，也應該列入財產申報的范圍。

三是將退休或以其它方式離開工作崗位不超過三年的公職人員列入財產監督的范圍，主要是防止“先辦事，退休后再收取報酬”的期權問題。如前河北省省委書記程維高的腐敗問題就是在其退休之后被揭露出來的。

四是要求公職人員申報配偶及由其撫養的全部家庭成員的財產，是從我國的傳統文化習慣考慮的。

三、合理確定申報客體

在確定申報客體方面，應該堅持一個最基本的原則，即能夠全面、準確地反映申報主體的全部家庭財產。既包括所有的財產及其變動情況，又對用于投資經營的資產情況進行重點申報。包括四個方面：

一是財產總量申報。包括人民幣和外幣現金、存款、有價證券；合計價值超過5000元的債權、債務；私有房產，擁有的土地、礦業、林業、漁業等權益的價值；單件超過5000元的貴重物品，包括汽車等私有交通工具，家具，黃金、白銀及其制品，寶石，電器用品等；各種投資、股份總額及細目；擁有的著作權、商標權等無形財產的價值；每券超過500元的各種會員卡、消費券等；難于估價的名人字畫、古董、藝術品、收藏品等；申報人認為應當申報的其它財產。

二是收入常項申報。包括本人及家庭成員每月的工資、福利、其它勞務所得等；存款總額及每月利息所得；各種投資、股份、有價證券等數額及每月所得；債券總額及每月所得；所擁有的土地、房屋、礦業、漁業、林業等權益價值及每月所得；無形財產價值及每月所得；申報期間遺產、饋贈、偶然所得；申報人認為應當申報的其它收入項目等。

三是支出常項申報。每次支出超過2000元的各種債務、信貸、房屋租賃、維護、購買支出等都應當申報。四是投資和兼職詳細情況及其收益申報，此項申報主要用來防止和避免利益沖突。

四、周密設計申報程序

一是申報時間。可以結合我國現有的規定和外國制度，設置任前申報、初任申報、日常申報、離任申報和任后申報等類型。各類申報的具體時間可為：任前申報依照選舉組織機關或任命機關的通知10日內申報；初任申報擔任某一職務后10日內申報；日常申報每年1月31日前申報，家庭財產發生超過正負20萬元的重大變化后10日內申報；任期滿或離職后10日內申報，離職后三年內每年1月31日前申報。

二是主管機關。財產申報工作應該由獨立性和權威性都較強的機構來承擔。目前國內存在著兩種觀點：一種觀點是依托檢察機關系統內部已經建立的反貪局，將其設在檢察院；一種觀點是設在監察機關。這兩種觀點可以說各有優缺點。設在檢察院，機構相對獨立，可以運用法律手段突破大案要案，但組織協調能力較弱，與其它部門的協作配合不利于開展。此外，檢察院同時承擔著反貪污賄賂和對整個司法活動的監督，工作中難免顧此失彼。將其設在監察機關，依托黨的紀檢機關可以充分調動各方面力量，形成強大的反腐敗工作合力，但其本身獨立性又相對弱些。作者認為，財產申報工作面寬線長，涉及的組織協調工作比較多，其受理登記和監督檢查機構應該設在各級監察機關，可以在各級監察機關內部設立專門的財產申報室（局、處）。同時，為了增加工作機構的獨立性，財產申報室（局、處）可以實行人、財、物從中央到地方垂直管理的辦法。監察機關部分工作人員實行垂直管理并不與現行的《黨章》規定相沖突。考慮到我國公務員數量較大的國情，財產申報應該分級進行。

三是申報步驟。設計科學、嚴密的申報步驟是確保財產申報有序進行的重要保障。具體申報步驟應當包括申報材料的提交、主管機關接受和審核、申報材料的公開、管理和處理等。申報者依法如實申報財產狀況，提交受理機關，受理機關接受申報，責令不申報者限期申報，對拒不申報者進行處理，統計申報情況并對申報材料及統計結果進行核實，對不申報、假申報者進行調查，構成違紀的給予黨政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關調查處理。申報材料整理好可供人查閱，對規定需要公布的材料予以公布。

四是資料公開。財產申報只有公開才可能被監督，如果不予公開，社會監督就無法進行。我國的財產申報制度，應該是一種按照規定分層次公開的制度，這不僅僅是為了防范利益沖突，還是社會主義民主政治建設的需要，是政府主動公開以增強群眾信任的重要措施。具體的設計情況為：由各級監察機關財產申報機構受理的財產申報，在同級政府網站上予以公開，并依申請接受群眾查詢；由各級紀檢監察機關派出機構和公職人員所在部門內設機構受理的財產申報，通過會議、簡報、公開欄等形式，在本系統、本單位范圍內公開，并依申請供人們查閱；監察部財產申報局受理的財產申報，在國家級網站及媒體上予以公開，并依申請接受人們查詢。要研發財產申報公開的有關電子軟件，包括政策規定、財產公開、舉報受理、情況反饋等內容，使更多的人參與到這項工作中來。

五、從嚴制定處罰辦法

對于違反財產申報制度的處罰，不能只停留在黨紀政紀處理上，還應當引入刑罰機制，用強制方法懲治拒不申報財產的行為，使其上升到法律制裁的層面。具體包括四個方面的問題：

一是對“不報、遲報、假報”行為的法律處罰問題。公職人員都具有財產申報的義務，對在規定期限內無正當理由拒不申報的，一般應給予開除處分，并對其財產進行重點審查。對隱瞞家庭財產不完全申報或虛假申報的，可借鑒我國《刑法》對隱瞞境外存款申報的處理辦法制定罰則。1988年發布的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》中規定：國家行政機關工作人員在境外的存款，應當按照國家規定申報。隱瞞不報數額不大、情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定實施細則》又進一步解釋：“數額不大”是指存款額折合人民幣不滿5000元。后來《刑法》對此作出了刑事規定：“數額較大、隱瞞不報的，處2年以下有期徒刑或拘役”。參考上述規定，考慮到1988年以來的物價因素，對違反財產申報制度隱瞞財產不如實申報的，可在全部收繳的基礎上，對隱瞞價值超過2萬元的，處2年（或者更重）以下有期徒刑或者拘役。凡是未申報的財產均對其來源進行重點調查，如果查實隱瞞的財產屬于貪污受賄所得，再按照《刑法》關于貪污罪、受賄罪的有關處罰規定進行處理。另外，申報人拖延申報，在規定期限內沒有申報的，按“不申報”進行處理。不管是申報人“忘記”申報還是“故意”不申報，均按“不申報”進行處理。

二是對“未申報財產”的法律定性問題。凡是未申報的財產，將來一旦發現，本人又不能說明其合法來源的，將不再按“巨額財產來源不明罪”進行定性處理，應視為貪污受賄罪，并比照有關數額規定，進行法律處罰。

三是對為財產來源作假證、幫助申報人轉移財產行為的法律處罰問題。凡是隱瞞不報的財產，不管其來源是否合法，藏在何處，均按照規定予以全數收繳。如果有人為財產來源作假證，或幫助申報人轉移財產逃避申報，可借鑒我國《刑法》第305條“故意作虛假證明罪”和第312條“窩臟罪”的懲戒措施進行處理。如果窩藏人以不知道是犯罪所得搪塞責任，還要制定一些具體的杠杠規定來進行定性。比如，按照《刑法》關于貪污受賄數額的劃分，數額在5000元以上的，一般要追究刑事責任，10萬元以上就屬于重罪，如果“窩藏”的贓款贓物的數額達到10萬元的，那么不管本人如何狡辯是否“明知”，都應當定性為“窩臟罪”。這不能由窩藏人自己說了算，也不能由執紀執法機關隨意說了算，必須有一些具體的杠杠標準卡住。

四是對受理登記機關及其工作人員違反相關規定的處罰問題。受理登記機關及其工作人員出現遺失申報人申報材料、在審核調查中失職瀆職、利用財產申報資料實現謀利目的以及違反保密規定等問題的，要承擔相應的法律責任，造成惡劣影響的，要從嚴處理。

六、結語

近年來，特別是黨的十八大以后，我國對黨政領導干部報告個人有關事項的規定已經擴展的科級一把手，對領導干部收入和財產申報進行了有益的探索和嘗試，出臺了一系列規章制度，發揮了較好的教育和警誡作用。但總的來看，這項工作的效果并不理想，目前還屬于我國反腐倡廉建設的“短板”。建立嚴密、規范、有效的公職人員財產申報制度，是當前反腐倡廉理論界關注的熱點問題。可以說，在我國推行公職人員財產申報制度，既有國外大量較為成熟的經驗，又有國內一定的實踐積累，還是民心所向、眾望所歸，是我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的迫切需要。

參考文獻：

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