經(jīng)濟(jì)有效 合理利用 澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理的啟示

彭健

隨著無(wú)線(xiàn)電技術(shù)應(yīng)用的快速發(fā)展，各國(guó)的無(wú)線(xiàn)電管理工作都面臨著一系列問(wèn)題。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)走在了前面，在管理體制、頻譜市場(chǎng)化配、法制建設(shè)等方面有著較為成功的經(jīng)驗(yàn)。從以往的研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)主要對(duì)英美國(guó)家的無(wú)線(xiàn)電管理有著較為深入的研究，但是對(duì)于同屬亞太地區(qū)的發(fā)達(dá)國(guó)家——澳大利亞，卻研究甚少。基于此，有必要對(duì)澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理情況進(jìn)行梳理，并進(jìn)一步探求對(duì)我國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理的啟示和借鑒。

澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理概況

融合且相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。澳大利亞的無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)是澳大利亞通訊及傳媒管理局（ACMA）。該局全面負(fù)責(zé)電信、廣播、無(wú)線(xiàn)電通信以及互聯(lián)網(wǎng)四個(gè)領(lǐng)域的融合管理。這種模式下，ACMA可以在一定程度上對(duì)ICT技術(shù)融合發(fā)展所帶來(lái)的變化做出及時(shí)反應(yīng)和預(yù)判，有利于打破以往通信部門(mén)和廣電部門(mén)之間管理的隔閡，從而在國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的最優(yōu)化管理。需要明確的是，ACMA主席雖然由澳大利亞通信部長(zhǎng)任命，但是在澳大利亞法律框架下，基本能夠獨(dú)立行使權(quán)利，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

與時(shí)俱進(jìn)的無(wú)線(xiàn)電管理法律法規(guī)體系。澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理的基礎(chǔ)法律是《無(wú)線(xiàn)電通信法》，也是其現(xiàn)行頻譜管理體系建立的依據(jù)。該法自1992年出臺(tái)以來(lái)，截至2014年底已經(jīng)修訂了103次，由此可見(jiàn)澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理法律制定的靈活性和及時(shí)性。除此之外，澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理還涉及《廣播服務(wù)法》、《電信法》以及《澳大利亞通信及媒體管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，與《無(wú)線(xiàn)電通信法》一起構(gòu)建了較為完備的法律法規(guī)體系。

兼顧成本、效益、靈活性和利用率的管理原則。以《無(wú)線(xiàn)電通信法》為基礎(chǔ)，2009年3月，澳大利亞《頻譜管理原則》正式發(fā)布，并確立以下原則：一是頻譜分配給價(jià)值最高的應(yīng)用或業(yè)務(wù)；二是允許并鼓勵(lì)頻譜轉(zhuǎn)移到價(jià)值最高的應(yīng)用或業(yè)務(wù)；三是用最少的成本以及最少限制的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；四是盡可能同時(shí)促進(jìn)頻譜管理的確定性和靈活性；五是在抗干擾成本與更高頻譜利用率帶來(lái)的效益之間進(jìn)行平衡。

高度市場(chǎng)化的頻譜資源配置模式。根據(jù)《無(wú)線(xiàn)電通信法》，從1993年開(kāi)始，當(dāng)時(shí)的澳大利亞無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)ACA就開(kāi)始進(jìn)行電臺(tái)設(shè)備執(zhí)照和頻率執(zhí)照拍賣(mài)。采用拍賣(mài)方式指配頻率有很多優(yōu)點(diǎn)，可以增加政策的透明度，做到公開(kāi)、公平、合理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效的頻譜利用，同時(shí)為新的運(yùn)營(yíng)商提供參加競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。最近一次拍賣(mài)是2013年對(duì)數(shù)字紅利頻段（700MHz）以及2.5GHz頻段的拍賣(mài)。拍賣(mài)過(guò)程非常順利，頻譜分配給了可以使其價(jià)值最大化的運(yùn)營(yíng)商。更重要的是，此次拍賣(mài)是實(shí)現(xiàn)澳大利亞數(shù)字紅利逐步釋放的極為重要一步。

我國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理問(wèn)題和挑戰(zhàn)

法律法規(guī)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。澳大利亞于1992年就頒布了《無(wú)線(xiàn)電通信法》，并且截至目前已修改了100余次。而反觀我國(guó)，不僅《無(wú)線(xiàn)電法》缺位，并且距今已頒布20余年的無(wú)線(xiàn)電管理專(zhuān)門(mén)法規(guī)——《中華人民共和國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），到目前還沒(méi)有出臺(tái)過(guò)一次正式的修訂版。相比之下，我國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理法律法規(guī)體系的完備性不足、滯后明顯，無(wú)法適應(yīng)無(wú)線(xiàn)電管理發(fā)展的需要。

頻譜資源分配過(guò)于依賴(lài)行政審批模式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)無(wú)線(xiàn)電頻率資源的分配一直沿用行政審批的單一模式，由于未引入相適應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)在頻率資源的配置中沒(méi)有充分發(fā)揮作用。一方面，部分優(yōu)質(zhì)低頻段資源難以得到釋放，無(wú)法挖掘其潛在的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成隱性的資源浪費(fèi)；另一方面，某些行業(yè)由于頻譜資源的缺失或不足，已成為自身發(fā)展的掣肘，在一定程度上阻礙了行業(yè)產(chǎn)生更大的社會(huì)效益。

集中統(tǒng)一性有待進(jìn)步加強(qiáng)。在1998年機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì)被撤銷(xiāo)，此后我國(guó)一直缺少一個(gè)高層級(jí)、部際間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)通過(guò)國(guó)家無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)的行政委托，行使行業(yè)內(nèi)的部分無(wú)線(xiàn)電的管理職能，從而導(dǎo)致某些頻率和臺(tái)站的管理難以得到國(guó)家層面的統(tǒng)籌部署，與無(wú)線(xiàn)電管理的集中統(tǒng)一原則不相符。

啟示與建議

加快完善我國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理法律法規(guī)體系。一是積極推進(jìn)《無(wú)線(xiàn)電法》的立法工作。一方面要總結(jié)以往無(wú)線(xiàn)電管理工作的經(jīng)驗(yàn)，明確無(wú)線(xiàn)電管理實(shí)際工作中法律依據(jù)缺失的部分，進(jìn)一步從法律層面理順無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的管理機(jī)制。另一方面，要注意與《無(wú)線(xiàn)電規(guī)則》等國(guó)際法的對(duì)接，確保我國(guó)在無(wú)線(xiàn)電管理國(guó)際事務(wù)中的合法話(huà)語(yǔ)權(quán)；二是爭(zhēng)取《條例》修訂版早日出臺(tái)，對(duì)與新形勢(shì)下無(wú)線(xiàn)電管理不相適應(yīng)的有關(guān)條款進(jìn)行修改、刪除和補(bǔ)充；三是加強(qiáng)對(duì)地方無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)法制觀念的宣傳，推動(dòng)地方無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作，進(jìn)而與《條例》等高層級(jí)法律法規(guī)形成有效銜接。

探索適合我國(guó)的頻譜市場(chǎng)化配置模式。一是認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)外在頻譜市場(chǎng)化方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行吸收和消化；二是仔細(xì)梳理和分析我國(guó)其他自然資源已有的市場(chǎng)化配置方式和措施，避免頻譜資源實(shí)施市場(chǎng)化配置后可能出現(xiàn)的問(wèn)題；三是全盤(pán)清點(diǎn)已規(guī)劃未分配及有可能釋放的頻譜資源，找準(zhǔn)突破口和切入點(diǎn)；四是對(duì)拍賣(mài)、招標(biāo)、掛牌等多種市場(chǎng)化配置方式進(jìn)行論證，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)不同頻段選取最適合的方式。

強(qiáng)化無(wú)線(xiàn)電管理集中統(tǒng)一體制建設(shè)。一是探索設(shè)置類(lèi)似于原“國(guó)家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì)”的高層級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決軍地間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)級(jí)別不對(duì)等、部際間協(xié)調(diào)不順暢等問(wèn)題，更有利于從國(guó)家整體利益出發(fā)，提升無(wú)線(xiàn)電管理的戰(zhàn)略高度；二是加強(qiáng)對(duì)無(wú)線(xiàn)電管理行政委托的監(jiān)督約束。一方面，要在《條例》修訂版和未來(lái)的《無(wú)線(xiàn)電法》中明確委托機(jī)構(gòu)必須服從國(guó)家無(wú)線(xiàn)電管理機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一管理；另一方面，建立切實(shí)可行的監(jiān)督約束機(jī)制，避免受委托主體不當(dāng)行使職權(quán)帶來(lái)的不良后果。