論中國“一帶一路”沿線城市評估的指標體系構建

馮瑞龍 黃匡忠 王秼萍

一、“一帶一路”與城市治理的戰略意義

（一）“一帶一路”的戰略

由中國國家領導人習近平等所倡議的“一帶一路”（The land and maritime Silk Road initiative， B&R），是指“絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路”（the Silk Road Economic Belt and the 21st-Century Maritime Silk Road）。

當今世界格局呈現出經濟全球化、社會信息化、文化多樣化、治理現代化發展的大趨勢，工業4.0與大數據時代較預期提早出現。中國的“一帶一路”倡議在全球價值雙環流下，對于沿線20多個國家和眾多城市治理的現代化，對于建立區域互惠共贏，具有極大的戰略意義。

絲綢之路始于中國西漢，盛于唐代，是連接亞洲、非洲和歐洲的古代陸上商業貿易路線。后來成為東方與西方之間在經濟、政治、文化等諸多方面進行交流的主要道路。陸上絲綢之路，起自中國古代都城長安（今西安），經河西走廊、中亞國家而達地中海，以羅馬為終點，全長6 440公里。這條路被認為是連結亞歐大陸的古代東西方文明的交匯之路。

至于古代海上絲綢之路，從中國東南沿海，經過中南半島和南海諸國，穿過印度洋，進入紅海，抵達東非和歐洲，在宋元時期，中國同世界60多個國家有著直接的“海上絲路”商貿往來。

正如在中國官方文件所述，“一帶一路”倡議具備以下優點：

（1）共建“一帶一路”順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，秉持開放的區域合作精神，致力于維護全球自由貿易體系和開放型世界經濟。

（2）共建“一帶一路”旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。

（3）共建“一帶一路”符合國際社會的根本利益，彰顯人類社會共同理想和美好追求，是國際合作以及全球治理新模式的積極探索，將為世界和平發展增添新的正能量。

（4）“一帶一路”的互聯互通項目將推動沿線各國發展戰略的對接與耦合，發掘區域內市場的潛力，促進投資和消費，創造需求和就業，增進沿線各國人民的人文交流與文明互鑒，讓各國人民相逢相知、互信互敬，共享和諧、安寧、富裕的生活。

（二）城市治理現代化

如前所述，中國的一帶一路倡議對于沿線20多個國家和眾多城市治理的現代化，對于建立區域互惠共贏，具有極其重要的戰略意義。

“城市”是非農業人口大量聚集，具有綜合功能的人類生產和生活共同體，它具有人口密集、資源密集、文化薈萃、信息集中、工作高效等特點。城市在有限的地域空間內，各種生產要素（勞動力、土地、住房、資本、文化、科技等）高度密集且相互交集在一起，從而形成復雜的社會網絡系統。“城市化”是指農村人口從農村向城市轉移，由農民變為市民，人口規模不斷擴張，城市數量不斷增加，城市用地不斷向郊區擴展的過程。

城市治理現代化的研究，是全世界近年來社會科學的關注焦點，今天的國際多邊、雙邊機構和學術團體以及民間志愿組織關于發展問題的出版物很難有不以“治理”（governance）為常用詞匯的。世界銀行1992年度的報告就以《治理與發展》為標題；經濟合作與發展組織1996年以《轉變中的治理》為題總結經合國家的治理變革；《國際社會科學》雜志（英文版）1998年專門刊發了一期探討治理的文章。在學術研究中，也已出現一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·羅西瑙（James N. Rosenau）的《沒有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨（R. Ross）的《新治理：沒有政府的統治》、蓋伊·彼得斯（Guy Peters）的《治理的未來：四種出現的模式》等等。在公共管理（public administration/management）領域，治理一詞也逐漸獲得話語霸權，在很多地方取代了公共行政和政府管理。學者郭先登等認為：“中國現正實現城市管理向城市治理的偉大跨越”。

在詳細考察了西方發達國家的城市治理模式后，瑞士政治學者約翰·皮埃理John Pierre （1999）認為西方有4種主要的城市治理模式，即：（1）管理模式；（2）社團模式；（3）支持增長模式；（4）福利模式。

（1）管理模式。管理模式強調專業參與而非政府官員的滲入，“讓管理者管理”是其口號。主要參與者是組織生產和公共服務的管理者，以及消費者。目標是增強公共服務的生產和分配效率，真正讓消費者選擇產品和生產者。

（2）社團模式。社團模式有兩個層面的參與，直接參與是各利益團體的高層領導，間接參與則是各利益團體的基層人員。目標在于分配環節，即確保以利益團體的利益塑造城市的服務和政策。關鍵手段是包容，使所有主要的行為人及其利益進入城市的決策過程。

（3）支持增長模式。支持增長模式的主要參與者是當選的地方官員（例如民選市長和民選市議員）和商界精英，他們在推動地方經濟的問題上利益共享。目標是實現長期和可持續的經濟發展。該模式的手段包括城市規劃，運用來自中央/區域政府的資源，發展基礎設施，建立良好的城市形象以吸引投資。

（4）福利模式。福利模式的主要參與者是地方政府官員，目標是確保國家基金的流動以維持地方的活動，該模式的實現主要依賴地方與較高層政府的網絡關系。該模式不大可能長期維持，如果中央或地方財政出現赤字，則更會雪上加霜。

目前中國主要城市的發展，正從（1）（4）轉向（2）（3）為主。

（三）本研究團隊承擔珠海市重點課題簡述

本研究團隊得到UIC社會管理研究中心的支持，現正承擔珠海市重點課題珠海市社科研究重點課題“珠海市現代化治理框架與評估指標體系研究”（由UIC黃匡忠教授領導），該研究采用公共政策文獻和官方統計數據為主，以分析社會指標的達成度。在本文“一帶一路”沿線城市治理研究展開之前，課題成員已經于2013年3月全面參與珠海市社管部組織的“開展保障和服務民生 提高公共服務體系建設水平專題調研”，期間深入珠海市橫琴新區、各行政區（經濟功能區）、各有關職能部門累計27個，初步收集珠海市各部門公共服務匯報資料超過450頁，約220 620字的文稿，并初步撰寫了《珠海市社會指標研究》《珠海社會建設現狀與未來》等文稿。研討團隊致力（1）建立珠海市社會指標定義與數據系統；（2）由第二階段開始，發表當年的珠海市社會指標表現；（3）由第三階段開始，從“一帶一路”的宏觀視野，比較珠海市與香港、澳門、深圳，以至珠三角西地域城市如中山、江門的社會指標表現。本研究團隊從 “珠海市—港澳珠三角”地域的實證研究發端，對于“一帶一路”的倡議與沿線城市的現代化治理進程充滿期盼，并樂意盡搬磚添瓦之力。

二、城市治理的具體內涵：聯合國及國內外的社會指標

（一）國外的社會指標

“具體內涵”方面，是回答“how—what”的問題，即討論“城市治理現代化”應“如何”和“怎樣”進行。城市治理的現代化是頗為抽象的，引進國外社會科研工具的“社會發展指標”，則可以使抽象的事物變得可具體描述。

“社會發展指標”可以定義為“量定某一社會發展程度的指數的材料”。社會發展指標體系依其功能可以區分為描述性指標體系、評價性指標體系和規劃性指標體系。

在上述背景下，一種以促進經濟社會協調發展為目的的“社會指標運動”于從20世紀60年代首先興起于美國，并逐漸在世界各國盛行，社會指標被用來對社會發展趨勢和各種社會問題進行評價、監測，社會指標已成為現代化管理的重要手段。

經濟合作與開發組織（OECD）把“社會指標體系”定義為“監察某一根本的社會問題因時改變的情況及其水平的直接和有效的統計計量制度”（社會問題的定義為“對人類幸福產生根本和直接重要性的，可鑒定和可界定的靈感或問題。”

較早關于綜合指標的研究可以追溯到1933年，美國出版的“社會趨勢報告”是該領域早期的經典之作。諾爾（R.C. Noll）將20世紀50年代聯合國撰寫的社會指標體系方面的著作視為該領域重要的經典著作。

20世紀60年代的美國是社會指標研究的起源地，美國的健康、教育和福利部推動了社會指標運動的發展。美國的社會指標運動快速發展之際，歐洲國家及聯合國的一些組織也認識到社會指標的意義并積極行動。此外，許多非官方的國際組織也開始了社會指標的應用及研究。

目前在國際組織、國家和地區三個層面，社會綜合指標的研究和應用都出了大量的成果，綜合指標已經在政策制定、生活質量評估和國際比較中發揮了重要的作用。

在國家層面，英國于1996年發布了國家可持續發展戰略，成為全球首家公布全套可持續發展指標的國家；此外，前蘇聯、羅馬尼亞、日本、法國、澳洲等也都建立和公布了自己的社會發展綜合評價指標體系。

在定量標準方面，西里爾·布萊克（Cyril E. Black）在1966年提出現代化的10項標準（學界稱為布萊克標準，1966）；英格爾斯標準（Ingles）則提出了現代化的11個評價指標。

學者俞可平指出，目前國際上有影響力的國家治理評價體系可分為4類：（1）聯合國開發計劃署；（2）多邊機構；（3）雙邊機構；（4）獨立機構。

（1）聯合國開發計劃署

①以貧困和性別為維度的民主治理指標框架（Measuring democratic governance： a framework for selecting propoor and gender sensitive indicators）；

②聯合國人類發展報告（Human Development Report 2007/2008）；

③聯合國人類發展中心的“人文治理指標”（Humane Governance Indicators， HGI）；

④聯合國奧斯陸治理研究中心的 “民主治理測評體系”（Measuring democratic governance）；

（2）多邊機構

①世界銀行：世界治理指標（Worldwide Governance Indicators，WGI）

②世界銀行：國家政策與制度評估（Country Policy and Institutional Assessment）

③世界銀行：治理與反腐敗觀察（Governance and Anti-corruption Country Survey）

④經濟合作發展組織（OECD）：人權與民主治理測評指標體系（Measuring Human Rights and Democratic Governance）；

（3）雙邊機構

①英國海外發展組織（ODI）：世界治理評估（Worldwide Governance Assessment）

②美國國際發展署（United States Agency for International Development）：民主與治理框架（Democratic and Governance Assessment Framework）；

③荷蘭國際關系研究所：治理與腐敗戰略評估（Strategic Governance and Corruption Assessment，SGACA）

（4）獨立機構：

①世界經濟論壇（World Economic Forum）的全球治理倡議（Global Governance Initiative）

②歐美各大學進行的治理質量觀察（Quality of Governance Survey），例如：歌德堡大學等等。

（二）聯合國的社會指標：《聯合國千年發展目標》

在2000年聯合國總部紐約舉行的千年峰會上，世界189個國家的147位元首和首腦一致通過一份《千年發展目標》（The Millennium Development Goals，簡稱MDGs）。《聯合國千年發展目標》旨在實現世界和諧，從極端貧窮人口比例減半到普及小學教育，從遏止艾滋病的蔓延到進一步發展開放的、遵循規則的、可預測的、非歧視性的貿易和金融體制，從扭轉環境資源的破壞到向致力于減貧的國家提供更為慷慨的官方發展援助，從家庭、婦女、兒童問題到和平、平等、發展問題。聯合國千年發展目標共包括8項總目標、18項分目標和48項具體指標，詳細內容如下表所示：

綜觀聯合國千年發展目標（MDGs），我們可以發現聯合國千年發展目標具有如下明顯的特點：

①牢牢鎖定發展的目標在于“富民”、“國民共享經濟社會發展的成果”、“保障窮人的基本生存”。

②始終體現不讓“平均數掩蓋貧困數”。

③尤其注意不為千差萬別的國家劃定一個統一的標準，只是給出了一系列的指標，但不提出具體的指標標準值。

④強調考核政府在國內外的一系列相關職責和政策，如考核政府在國內履行“消除極端貧困和饑餓”、“普及初等教育”、“促進性別平等”、“遏制疾病”、“保護環境”等應盡職責方面的績效。

（三）對建立中國城市的評估指標體系的啟示

中國社會指標評價的研究始于20世紀80年代。20世紀90年代以來，依據國家的發展戰略和發展重點，上海、北京等地和中國社會科學院、國家統計局、國家計委、國家科委等部門相繼開始探索，先后提出多種指標體系，如現代化水平、社會可持續發展、社會主義和諧社會等指標體系；包括國家發改委的小康社會指標體系，中科院可持續發展指標體系，中科院中國現代化研究中心的現代化水平指標評價體系，以及一些城市的城市綜合競爭力指標體系和創新能力指標體系等。多數指標體系一般采用客觀指標，從不同的評價目標出發，演繹評價的結構。

2005年以來，國內一些省、市相繼制定了和諧社會指標體系，中科院可持續發展研究所與世界銀行有關專家也提出了相對簡約的多角度評價指標。有關的研究主要從和諧社會的基本理念出發，演繹出相關子系統，進而選擇有代表性的重要指標。

從研究現狀來看，國外研究主要從發達國家的經驗和需求出發，確定具有自身特點的指標體系；國內研究則較多地側重于理論方面，如果從著眼于支持社會建設目標設置、評價社會建設成效、引導社會政策調整和并完善相關制度安排來看，還存在兩個問題：（1）是現有的指標體系中多以直接反映發展水平的指標為主，政策評價及制度安排因素一般未納入考慮。（2）是一般以定量指標為主，不設置主觀評價指標，公眾評價未能納入評價體系。

因此，本研究將在參考前人優秀研究經驗的基礎上，在設置客觀指標外，引入主觀評價指標，進行珠海市社會指標研究。

在某種程度上，社會建設的評價與國際上關于社會發展狀況/發展水平的評價，以及社會可持續發展的指標是大致接近的。國外相關評價體系提供了社會評價的一般方法和基本構架。特別是根據對象要求選擇評價重點的方法，目標設置及評價與監測相結合的指標選擇，以及重視制度安排和相關指標的運用，對社會建設指標體系的研究具有很高的借鑒價值。珠海市的社會建設理應吸收國內外社會指標研究的精華，并且進行大規模的具有代表性的調查研究，從而讓社會指標為政府對社會發展趨勢和各種社會問題進行評價、監測、制定社會政策、評估市民生活質量以及城市發展相互比較中發揮作用。

雖然迄今尚未形成全面系統、簡明而又具有權威性的世界現代化指標體系，但是，上述介紹的幾種國內外現代化評價指標體系，為我們提供了很好的參照，我們可以從中獲取建立新的我國現代化評價指標體系的幾點有益啟示：

（1）評價指標的選取要具有普遍性，要體現時代性和發展性，既突出我國現代化進程中工業化時代的特征，又反映信息化時代的要求；既要準確把握現代化的內涵，又要盡量避免指標的高度相關性。

（2）指標權數的確定要具科學性，因為這直接關系到我國整體或各地區現代化進程的最終評價結果。

（3）評價方法的選取要具綜合性，僅憑借一種評價方法測算的現代化進程，我們無法判斷其優劣，因此只有采用不同評價方法之間的比較分析，才能對我國現代化進程做出客觀的評價。

本研究團隊同意學者陳柳欽的說法：現代化，沒有一個固定的模式，更沒有一成不變的標尺，應該是一個不斷發展、前進的目標。對于中國這樣的歷經艱辛的后起的發展中國家，現代化已經成為一種激勵，是民族國家凝聚力的體現。即使有一天我們都達到當時發達國家的指標，也不能說現代化至此大功告成。我們要把目標放在下一階段，重新制定現代化指標，與時俱進，這樣，現代化指標才能不斷保持生命力，才能真正對社會發展起到指導作用。

此外，在具體操作方面，其他國家例如澳洲，也在城市發展和評估方案為我國提供了啟示和借鑒：

①由市政府牽頭，聯合學術界，商界和社會團體機構根據各自的歷史和區域定位（positioning），制定不同的發展方案，并且共同進行評估。

②在城市治理現代化的研究上，將文獻、統計資料和各種實證調查（例如：居民的生活狀況、意見、態度和行為、居住環境等等）結合起來，作為制定城市政策的參考。

③進行國際國內城市宜居生活性和競爭能力的比較，發現各自的長處和不足。本研究團隊建議中國國內大城市可與國際大都會比較，其他中小型城市（例如：50萬人口以下）可與區域內其他中小型城市比較，形成良性的競爭，不斷提高城市發展和居民的生活質量，同時城市之間還可建立長期的聯系和互動網絡，進行交流與合作。

④積極調動智庫的力量和社會各界的參與，建立有效的城市發展監督和評估機制，為本階段總結，為下一階段策劃。

三、城市治理的時代要求

（一）為“一帶一路”城市設立3層的比較模式

本研究團隊考慮到“一帶一路”沿線城市的差異更大，因此提出所有20多個國家的眾多城市必須設立：（1）國民賬戶系統（The System of National Accounts），提供國民收入所得（GDP）等粗經濟數據；現代化發展已開始一段時間的城市進一步設立：（2）客觀社會指標（Objective Social Indicators）；現代化發展已達一定基礎的城市再增加設立：（3）主觀社會指標（Subjective Social Indicators），以綜合反映城市治理的現代化進程，并與同一地域的臨近城市比較，作為改善的參考。

以珠海市經濟特區為例，根據政府文件區域城市規劃的定位如下：“充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用，深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區。”

上述（1）“國民賬戶系統”的優點是即使是發展中國家和城市，例如亞洲內陸的部分國家，也會有本項數據，但缺點是有學者指出（例如：周長城），國民賬戶系統假定平均分配，因此掩蓋了社會不公平現象。（2）“客觀社會指標”相對提供多項及分項的數據，但缺點是有學者指出（例如：聯合國亞太地區經濟與社會委員會），亞洲國家的調查數據，從概念形成與定義，研究步驟和表格，以至報告內容和形式都是由政府高府官員而很少采用學界或專業獨立機構的建議。（3）“主觀社會指標”則包括各個利益相關者（stake-holders）的主觀反映，既包括認知反映，也包括情感反映，所以現時在學界的社會學，社會心理學和人類學研究以至聯合國教科文組織（UNESCO）所普遍使用。

此外，應設定比較模型。城市治理現代化理論包括經濟現代化、社會現代化、文化現代化和環境現代化（宜居城市）等等。

（1）經濟現代化的主要特征：工業化、專業化、規模化、非生物能源廣泛利用、第二產業和第三產業超過農業等。著力點集中于產業，市場和財政，保證經濟活動和市場有序地運行。

（2）社會現代化的主要特征：社會階層分化、組織專門化、社會流動、城市化、家庭小型化等。著力點在調控人口流動和社會保障，通過小區基層組織的重構和創新來鞏固社會秩序和預防社會問題的產生和激化。

（3）文化藝術（含體育旅游）現代化的主要特征：宗教世俗化、觀念理性化、普及正規教育、知識科學化、信息傳播等。著力點在成為一個城市的名片，與其他城市有所區別，整合資源，使文化藝術（含體育旅游）成為軟實力。

（4）環境現代化（宜居城市）：

相關的研究例如：“城市宜居指數研究”《零點宜居指數——中國公眾城市宜居指數2006年報告》，“城市幸福度研究 ”《2005年中國城市及生活幸福度調查報告》：十大城市幸福度的總排名（芝加哥大學奚愷元教授，2004）。

（5）危機管理（Crisis Management）：

自美國紐約市911恐襲，日本福島311地震、海嘯、核泄漏事件以后，不言而喻，危機管理成為有效的城市治理的試金石。

當代城市治理現代化的概念還涵蓋Stake-holders 利益相關者，City

marketing 城市營銷，CIS City Image Strategy城市形象，Entrepreneurship企業家精神，Customer Relationship Management顧客關系，Customers Satisfaction Survey顧客滿意度調查，One-stop-shopping Service一站式服務，Smart City Management智能城市/數字化城市/電子城市等等。

城市治理指標體系的運作應包括4項原則：

①合符中國目前國家大政“一帶一路”方針，兼及城市治理現代化的基本內容；

②立足中國從1980年開始的改革開放30年的經驗，借鑒國外和國際組織的經驗；

③重在評估（descriptive assessment），也注意未來發展（prescriptive guidance）；

④客觀評估（objective indicators）與主觀指標（subjective indicators）相結合，全面檢測現狀。

（二）中國的崛興通過“一帶一路”給世界帶來什么

在時代要求方面，本研究團隊嘗試回應莫德爾斯基George Modelski“近500年大國領導權周期論”，以及相關的“中國通過‘一帶一路給世界帶來什么？”的研究問題。

本研究團隊提出，中國作為大國崛起之后，應該在絲路國家聯盟當中擔當更重要的文化角色：“雙重的文藝復興”（double Renaissance）：既復興以儒家為主，重視家庭和社會和諧的中華文化，追求大同社會（commonwealth）的亞洲道德價值，也復興西方過去重視個人價值與全人類發展的人文精神。有了這種大時代的文化魄力與恢宏氣度，崛起后的中國文化產業才可以以藝術的美感感動世界，中華文化的對外傳播，也可望逐步走上領導世界潮流的地位。既復興西方價值，更復興亞洲價值，有了這種大時代（中國崛起）的、文化魄力與恢宏氣度，中國的文化產業才可以走上領導世界潮流的地位，而不是成為二等的荷里活、翻版的麥當勞。

現時文化方面的問題所在，是文化商品市場上提供的東西（如電子游戲、網游），其實在深度和多元化方面都不足夠，說不上是自由選擇，往往只是向下的自由（downward freedom），而不是向上的自由（upward freedom），即提升人的生命尊嚴和生活情趣的自由。甚至不如2000年前儒家孔子所提倡的“六藝”（6 arts of Confucian）：禮、樂、射、御、書、數。其中兼顧文科（樂、書）/理科（射、數）；學科（禮、數）/術科（樂、書）/體能（射、御）/精神（禮、樂）。修心之余，更能達到全人發展。

現代中華文化，在全世界范圍來說的最大價值，可算是重視個人的“修身”（潛能的全人發展，重視創意與自由選擇）與社群的“大同”（社會/國家/世界的和諧）。兩者如陰陽互補（binary complementary），互相牽引但不可或缺。兩者于中國之和諧社會建設，于國際之公民社會外交，都值得深入探討。

【作者馮瑞龍系北京師范大學—香港浸會大學聯合國際學院（UIC）中國文化研究所副所長，中國國家社科重點課題“中國傳統家訓”專家組成員，香港中華禮儀振興會主席；黃匡忠系UIC社工及社會行政系教授；王秼萍系UIC社工及社會行政系助教】