土地續期：物權法“留白”

閔杰

房子好好的，腳下的土地到期了，房主該何去何從？這是近期部分溫州市民遇到的難題。

今年3月，有溫州市民在二手房交易中發現，在簽訂合同、打款、房本過戶等一系列手續順利完成后，出現了一個從未預料的新問題：土地使用權過期了。

與目前大多數住宅土地使用期限為70年不同，溫州老城區的一些老公房，土地使用期限只有20年。原因在于，這些公房的土地取得方式，是由早期的劃撥改為了出讓，屬于歷史遺留問題。

面對個案，溫州官方最初的答復是，要重新辦土地使用權證，須繳納出讓金三十多萬元。依據是，這套房的樓面評估價約6000元/平方米，乘以房產證上的建筑面積50多平方米。

事件經過媒體傳播后，引發了全國范圍的討論和爭議。公眾關于70年土地使用權到期后的擔憂被提前釋放：住宅的所有權是永久的，歸屬國家的土地使用權最多只有70年，到期了怎么辦？

問題的核心，繞不開土地使用權和房屋所有權的關系。2007年出臺的《物權法》第149條第一款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”

“自動續期”到底如何理解？是明確意味著免費續期？還是在立法上的一種模糊表述，甚至刻意留白？物權法的立法初衷再次被翻檢和審視。

“地方版方案”分寸難拿捏

溫州土地到期事件的源頭，發生在國有土地使用權轉讓交易的早期。

1986年制定了《中華人民共和國土地管理法》，從這個法律開始，中國的土地使用權才可以轉讓交易。而在此前，城鎮土地利用方式大多為劃撥，無償使用。

之所以要這樣做，是為了讓土地既保持公有性，又可以完全交易。而70年產權則是參照香港經驗，當時香港的住房土地使用權是99年。

國務院1990年發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，首次明確了各類土地使用權的出讓年限，按用途劃分的上限分別為：居住用地70年，工業用地50年，商業旅游娛樂用地40年，其他或綜合用地50年。

“當時是因為國有土地使用權出讓工作剛起步，考慮市民承受能力施行的，符合相關法律法規。當時制定了20年、70年兩檔。”溫州市國土局宣教科對媒體表示。

從2015年開始，在溫州，20年期限的這批住宅土地使用權開始面臨到期，并逐步增多。據溫州市國土局統計，2016年和2017年，該市老城區內涉及的就有一千多戶房屋。

從去年開始，溫州市國土部門已經接到類似問題的反映，但顯然，地方并沒有找到理想的解決方案。

引發輿論關注的是溫州市國土局土地利用管理處處長張少清在當地《溫州日報》上的回應，稱：“在國家沒有具體實施細則的情況下，目前我們基層國土部門只能參照國有土地出讓的做法，先由第三方評估機構評估土地價格，根據單位地價或折算出樓面地價，算出總的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權出讓合同。”

這被理解為“溫州模式”，與之相對應的則是“深圳模式”。從1982年開始，深圳對劃撥土地就已經開始設定20年和30年的使用年限，也因此更早遇到土地使用權集中到期的問題。

深圳的解決方案是，如果是行政劃撥用地，則需補交地價延至國家規定的最高使用年限，即住宅類為70年，辦公類為50年，商業類為40年；補交地價的數額為相應用途公告基準地價的35%。如果是在1995年9月18日前簽訂土地使用合同的，則不用補交地價，順延至最高年限。

4月20日，深圳市規劃國土委舉行了專場說明會，解釋這一方案的依據，分別是1996年發布的《深圳市人民政府關于土地使用權出讓年期的公告》和2004年4月23日發布的《深圳市到期房地產續期若干規定》。

根據兩個規定，深圳的福田區和羅湖區已辦理了719宗土地延期。而且特別強調：“至于滿了70年后該怎么辦，這將上升到國家層面，需要國家出臺相關的細則才行。”

而溫州試圖拿出地方方案的行為很快被叫停。國土資源部的官方微博發布信息稱：“4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯合調研組赴浙江省溫州市調研指導住宅土地使用權20年到期的延長問題。”

溫州國土局也對外表示，目前在續期方案制定方面尚無實質性進展，但在制定政策的過程中會綜合考慮目前溫州市房價、土地價格、居民人均收入、20年前的土地價格等因素。

對于各地方制定70年以內“地方版方案”的嘗試，一些法律學者看法也不相同。著名法學家江平在近期的一個研討會上表示，對物權法的解釋迫在眉睫，但是只能由全國人大常委會解釋，不能由政府相關部門解釋，更不能由各地方政府解釋。

北京大學法學院民法研究中心主任尹田在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，并非所有問題都由法律來加以規定。很多情況下，涉及收費和標準問題都是由行政法規，而不是法律來加以決定。

在尹田看來，對待“地方版方案”，應該從兩個方面來看待：第一，在一些大的原則問題上，比如是否決定續期，續期之后是否要繳納土地使用費，以及如何繳納土地使用費，包括費用的計算標準，這些都不適合地方政府來規定，“因為這些問題涉及民眾的基本利益，涉及千家萬戶，不能有的地方規定要交，有的地方規定不交，這是絕對不可以的。”

“但有一些問題，地方政府可以考慮加以規定。”尹田認為，溫州和深圳的問題，都發生在相關土地年限規定明確以前，不能算違法，屬于歷史遺留問題，而且不屬于全局問題，“地方政府可以做出某種調整。”

中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新撰文認為，住宅建設用地使用權的期間屆滿，必須自動續期。對此，任何人、任何機關包括各級人民政府都不得違背這一規定，強制要求業主必須經過申請才能夠給予續期。

至于是否應當補交出讓金，應當考慮到，如果20年到期無償續期到70年，對其他已經繳納了70年出讓金的業主而言，是不公平的。

尹田對此表示認同，如果不交費，“當然有不公平問題”。他主張，對待這部分特殊問題，第一要收費，第二，應該按當時的土地價格標準來收。“當時的地價比較低，對業主來說可能是能承受的。”尹田告訴《中國新聞周刊》，即便如此，地方政府出于解決遺留問題的考量，也可以做一定的減免。

立法初衷真相是什么

溫州土地使用權到期事件后，《物權法》的“遺留問題”被重提，爭論再起。

2007年出臺的物權法，第149條第一款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”“自動續期”到底如何理解？是意味著無條件免費續期，還是只對應著“申請續期”而言？

當時的真實立法意圖究竟是什么，因為溫州事件觸發，再一次成為學界爭論的焦點。

參與物權法起草討論的民法專家梁慧星近日撰文回憶了這段歷史。據他回憶，物權法草案第一、二、三次審議稿，都還沒有關于住宅用地使用權期滿自動續期的規定。

三次審議稿在這方面原本的內容是：“建設用地使用權的期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應當同意。建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規定確定。”

三次審議后，委員長會議決定向社會公布征求意見。如何續期，續期后的土地使用費成為了當時最受關注之處，有人認為，住戶買房已經支付了土地出讓金，續期后不應再交費，還有人認為，續期的應交少量的使用費。

在這次征求意見后，全國人大法律委員會建議將這一條修改為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，出讓人應當同意。”

但后邊仍然附帶了一句：“建設用地使用權續期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定。”

對于這一段歷史，同樣參與了當時立法討論的中國社科院民法室主任孫憲忠對《中國新聞周刊》講述了另一種解讀。

孫憲忠回憶，在2005年以前，物權法立法方案中確實沒有自動續期的規定，在2005年全國人大環資委討論這一問題時，很多官員、經濟學家和法學家也認為到期應當付費。“當時我表示反對，提出‘無條件自動順延的論證意見。這次會議后才有了自動續期的規則。”

孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，梁慧星教授并沒有參加這次討論會，因此并不清楚當時的討論情況。

“為了老百姓的權利，我提出了在當時最為穩妥的方案，就是使用權到期無條件自動順延。”孫憲忠表示，法律方案中否定了收費這是有史可查的。

為了佐證自己的回憶，孫憲忠將物權法制定的親歷者、全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀華的一段回憶發給《中國新聞周刊》。其中提道：“法律委員會在2006年10月的常委會匯報中說：常委會組成人員對‘自動續期的規定普遍表示贊成。同時，常委委員提出，住宅建設用地續期后住戶還要支付土地使用費，這樣的規定是否合適，建議進一步研究。法律委員會研究認為，住宅建設用地續期后是否支付土地使用費的問題，關系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不作規定為宜。屆時可以根據實際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關于土地使用費的規定。”

扈紀華在近期中國人民大學組織的一次研討會上，也再次解釋，土地使用權期滿后補交費用與否的問題，法律并未有明確規定，如果要求續交土地出讓金，在《物權法》“自動續期”的前提下，此行為有畫蛇添足之嫌，“溫州土地使用權到期要求續交土地出讓金的事情發生后，我非常吃驚，此種行為與我們當初的立法宗旨并不一致，這不是我們的意愿。”

不過，另一位物權法起草參與者、全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅在同一個研討會上的觀點與扈紀華不同。她認為，規定“自動續期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊辦手續，更加便民，也減輕了工作人員的負擔。至于使用年限到期后，續期要不要收費？她表示：“物權法——立法時也提出這個問題，但當時大部分房屋都沒有到期，所以大家認為這個問題要隨著經濟發展再解決，當時并沒有明確規定。”

在姚紅看來，當時的立法意圖是把是否續費的問題留待歷史解決。目前，也有多位學者傾向于這種立場。當時同樣參與了立法討論的楊立新，在近期的文章中回憶，自動續期確定的，是不需業主申請即續期，以保證其不動產權利的行使；至于是否要有條件，是否繳納出讓金等問題，留待以后專題研究再行決定，而不是按照現行法律的規定處理。

尹田也參與了當時的立法討論，而在他看來，姚紅的回憶反映了當時的真實情況。“土地使用年限的續期是當時存在的十大疑難問題之一，爭論非常激烈，最后上了委員長會議。”尹田告訴《中國新聞周刊》，2005年7月，時任全國人大常委會委員長吳邦國專門就物權法起草中的十大疑難問題召開討論會，邀請了一些民法學者參加，他是參加者之一。

尹田表示，他不僅從頭到尾都參與了物權法的起草討論，而且也參與了委員長召開的高層次會議，整個過程非常清楚，“當時爭議的地方不在是否續期問題，在這方面是有共識的，沒有人反對。但在交費不交費問題上，發生了巨大爭議。”尹田告訴《中國新聞周刊》，當時有各種意見，沒辦法規定，怎么規定都不合適，當時實際上是放棄了，留到將來根據經濟發展情況再做規定。

“如果這個爭議當時解決了，就會在立法上明確表述出來，何必讓人去猜呢？”尹田表示，因此，“自動續期”并沒有包含免費的意思，不涉及收費但也不代表不收費，“實際上就是到時候再說，這就是當時的真實情況。”

自動續期是否意味著“恒產”

盡管此次溫州事件只涉及少部分20年土地使用權房屋，但一種大范圍的擔憂，即關于70年土地使用權到期后的擔憂被提前釋放。既然物權法刻意留白，70年土地使用權到期后，要不要收費？

“這個問題現在到了該說清楚的時候。”尹田認為，溫州事件的暴露，已經造成了社會心理壓力，大家著急了，有助于推動法律遺留問題的解決。

現在距離物權法出臺已經9年，但在這個問題上，學界仍然無法達成共識。

孫憲忠仍然和當初一樣，堅定地認為，自動續期的含義就是無條件的續期，不需要補交費用，也不需要再次辦理不動產登記手續，自動地繼續合法使用土地。

在他看來，如果70年屆滿，還需要繼續給國家交納土地出讓金，這樣的做法不符合社會主義國家土地所有權建立的法理基礎和倫理基礎。他對《中國新聞周刊》表示，國家土地所有權不是政府私權，人民權利要讓人民享有實際利益，“現在的土地使用權出讓價格已經很高了，比很多國家的土地所有權還貴，到期后還想再收一次？”

“在這樣的問題上，政府應當盡可能地讓利于人民，讓人民群眾能夠得到更多的實惠。”在楊立新看來，“有恒產者有恒心”，是制定《物權法》時最常說的一句話。在我國現行的土地公有的情形下，要想解決人民群眾的恒心問題，就應當使住宅建設用地使用權的期間是永久性的期間，只有永久性的期間，才能夠讓居民對自己的住宅有恒心，對國家的制度有恒心。

出于讓利原則和恒產原則，對于70年后是否交費，楊立新認為有兩個辦法：一是免費，將利益讓給業主，也就是讓給人民；二是費改稅，不再收取出讓金，而是對永久性的住宅建設用地使用權，權利人向國家繳納稅金，如同土地所有權的權利人向國家繳納稅金一樣。

而另一些學者并不認為，自動續期意味著“恒產”。

在尹田看來，享有土地使用權的原因，是享有土地上的建筑物所有權。因此土地使用權的期限和房屋自身狀況有很大關系，一旦建筑物不存在了，那么土地所有權也就收回了。定義為70年是因為建筑規劃的房屋最低使用年限是70年。

中央財經大學不動產法研究所所長尹飛教授也持類似觀點，在他看來，房屋自動續期，續多久首先是個問題。“有的人說續到房子塌，這會導致什么后果？他就會不停地加固，最后都成破房子了。如果再續70年，可30年后房子不行了，那又怎么辦？”

而在續期是否收費問題上，尹田的觀點也很明確，“肯定要收費”。不過，他解釋，收費有兩種選擇方式，一種就是收費，也就是土地使用費。第二種，是用房產稅來代替，把費用包括在其中。

在他看來，比收費方式更重要的，是要確立一個觀念和原則，房屋是老百姓的基本生存條件，不論最后選擇收費還是收稅的方式，都要保證百姓最基本的生存條件，“因此，在一定面積范圍之下，最后的結果是不收費也不收稅。”

尹田告訴《中國新聞周刊》，這條原則非常重要，這和制定房產稅的思路是一致的，“要和房產稅的制定結合起來一并解決。”

尹田認為，只要給老百姓傳遞幾點信息，第一，自動續期保證你的房屋產權；第二，到期之后，在滿足基本生存條件范圍內，不會交費也不會交稅，這樣老百姓就能安心了。

盡管在具體問題上仍存分歧，但學者們普遍達成的共識是，溫州事件將物權法第149條規定遺留的問題提前暴露出來，促使立法者面對這個問題，以增強百姓對國家物權制度的信心。