政府立法應作百年計

閆錄慧(陜西省人民政府法制辦公室 陜西西安 710003)

政府立法應作百年計

閆錄慧(陜西省人民政府法制辦公室 陜西西安 710003)

因工作的關系，對政府立法產生了一點感悟，在這里談出來，或者多少有些好處。

常言道：不謀萬世者，不足于謀一時；不謀全局者，不足于謀一域。然而，我們現在的地方政府立法中就存在一種比較普遍的短視傾向，而且有的還比較突出，這對于認真扎實有效落實十八屆四次會議《決定》精神，推進依法行政，建設法治政府，對于推進地方經濟平穩發展，對于建設社會主義法制文化體系以及節約有效的社會資源，都是有害無益的。比如有的地方立法今年立，明年就要廢或者改或者修訂；比如有的地方立法部門利益保護傾向越來越突出；比如不少地方立法規定政府規章一刀切的某年時間就要自動失效；比如有的法律制度，從一出臺就存在明顯的缺陷或者用處不大等等。這些都是行政立法短視現象的具體表現。而我們知道，法律制度一個重要的價值取向就是要求其相對比較穩定。只有穩定的法律制度才可能為社會有比較充分的認識，才可能產生法律應有的權威性，才可能被行政執法人員嫻熟地掌握和靈活妥當地應用，才可能產生預期的法律和社會效益，才可能慢慢地形成一種社會主義法律文化。最能說明問題的一個例子，就是伊斯蘭文化中最初的幾條原始簡單的戒律，幾百年來，為全世界穆斯林信奉者所遵守，而遵守的結果是創造了強大的伊斯蘭宗教文化，團結統一了穆斯林各族的意志。這種穩定法律制度所產生的力量是驚人的，是超乎于人們想象的。而我們的政府法律制度中，就缺乏這樣的東西。之所以會出現這樣的情況，我認為，大概有這么幾條理由：1、我們的政府法律制度一個很重要的依據，在很大程度上是政策，政策一變，一系列的法律制度相應地就必須變，否則，就會出現法律與政策相互不統一、不協調，甚至矛盾的情況。2、在立法的時候，我們往往把一類事物的特性、發展運動規律沒有研究透，這樣的立法，沒有反映規律，沒有反映事物的本質，當然里面就有不踏實的東西存在，結果是法律在實施過程中，很快就體現出與事物的發展不相適應的問題，這也是必然一定要出現的結果。3、法律制度設計不合理，具體表現就是法律制度的政治色彩過于濃厚，法律制度急功近利的目的性過于強烈，這樣的制度設計就不可能科學、合理，過度擴大了人的主觀能動性，既不符合馬克思主義的觀點，也沒有體現實事求是的態度，出現問題也是遲早的事情。4、泛法律化思想的泛濫，就是不論什么問題都相信或者希望用制度來解決，近乎于盲目地法律崇拜。其實，制度根本就不是解決一切問題的靈丹妙藥。比如對于人的思想意識問題、道德問題，就是自詡真正法治化的西方發達資本主義國家，也從來沒有辦法去規范；眼前實證如對于腐敗現象，我們往往習慣于把問題的根源歸結到機制、體制、社會環境這些我認為根本就不是理由的理由上面，這樣的好處只有一點，就是任何人都可以堂堂正正的不負責任。如果你稍微研究一下《公務員法》及其相關的政策、文件、配套制度，就不難發現，我國的人事管理制度是多么的科學和完備，對領導干部的要求是多么的具體細致，問題是就有那么一部分人不愿意那么做或者做不到。從本質上說這其實是一個思想意識上的問題，我們卻寄希望用法律制度來解決。對于這個問題，吳邦國在形成中國特色社會主義法律體系座談會上就講：調整社會關系的手段是多種多樣的，除法律法規外還有市場機制、社會習慣、道德規范以及管理制度等，并不是法律越多越好，能夠用其他社會調整手段解決問題的，就不要也不必通過立法去解決。5、與社會現實結合得不夠緊密。當然，與社會結合得嚴絲合縫的法律制度是沒有的。這也是可以造成后果的，比如，依法行政中出現的一些事物，法律沒有明確的規定，政府有些領導就不敢干，我認為，依法行政不但要依法律條文行政，還應當依照法律精神、法律原則、行政管理規則行政，依照中華民族的習慣和社會發展運動的一般規律行政，這才是依法行政，依法行政絕對不應當是僵化的、死板的、教條的行政。需要說明的是，我一直認為，依法行政是依法治權、依法治官、依法治自己的提法對但不全面，因為行政的目的是管理社會公共事務，如果在這方面不突出依法行政的成果，依法行政就基本上沒有現實意義。那么，立法中出現與社會結合不夠緊密的原因主要是對社會現實調查得不夠深入全面，或者調查中沒有注意透過現象掌握本質，注意了現象，掩蓋了本質。從而缺乏法律社會效果的預見性，注重了程序的完備，忽略了實際效果。而實體的正義是核心的、本質的正義，如果程序非常完備，實體沒有了正義，就是典型的買櫝還珠。6、就是盲目攀比現象，我們的立法，就全國而言，也不同程度上存在這樣的一種思維方式，就是看人家外國是怎么干的，看別的地方是怎么干的，只要別人干了，我們就一定要去干，才敢去干。當然，學習借鑒成功的經驗，是非常必要的，但是我們不能生搬硬套，而應當學活用活，應當看菜吃飯，應當量體裁衣。7、就是立法不考慮成本。這其實是一個非常重要的問題，是一個不應該被忽略的問題。而我們的政府立法，也包括權利機關的立法，恰恰經常性的、普遍的忽略這個問題。8、政績思想在行政立法領域有如鬼魂，時隱時現。政績思想體現在不同層面，不同的工作環節，因為這現在已經成了一種思維定勢，一種工作的動力之源，一種導向，體現在行政立法領域屬于大勢所趨，也不足為奇。9、利益驅動，只顧眼前，根本就不考慮長遠或者考慮不了長遠。這個問題在政府立法中是比較突出的，也是比較集中的，全國各地都一樣，沒有例外，不同的只是程度。

政府立法中的短視行為會產生不良社會影響，這是毫無疑問的。而且，這個問題應當引起我們的高度注意。因為立法是一項非常嚴肅的大事情，涉及范圍大，影響時間長。概括起來，我認為可能會產生這樣的影響。1、影響人們對法律制度體系權威性的思想基礎。想想看，朝令夕改的法律制度能有什么權威性。而沒有權威性的法律制度，又怎么可能讓社會大眾自覺遵守。這是一個辯證的關系，會產生兩種結果。如果進入良性循環，兩方面就會越來越好，反之，后果亦反之。在這個關系中，立法是第一位的。需要補充的是影響法律制度權威性的還有其他因素，前述因素是其中非常重要的基礎性因素。2、法律制度短視結果的疊加和被社會因素的反復放大，造成法律制度的混亂，使人們感覺無所適從，引起社會矛盾的普遍發生和加劇，進而引起人們的強烈不滿。3、嚴重浪費社會有效資源。這里有四個方面，其一是立法資源的浪費，因為我們知道，立法的過程非常復雜，立法的經濟成本也是一個不容小覷的數目；其二是任何一項法律制度的實施，首先是要執法人員熟練掌握，其三是為社會公眾所了解，所知曉。這些都需要使用純度非常高的社會資源來完成，而且是必須的，不是可有可無的，這三項資源付出是純粹的；其四是法律制度的實施，既要引起社會領域某種工作方式的改變，也要產生社會效益，這是需要普遍的，長時間的社會資源的支持。4、很難形成一種法律文化。法律的實施必然會產生一定的社會文化的改變，這種改變的過程中就自然而然產生了法律文化。如果沒有相對比較穩定的法律制度為依據，根本就不可能產生社會普遍認同的某一方面的法律文化。黨的十七屆中央委員會第五次會議明確提出，文化是一個民族的精神和靈魂，是國家發展和民族振興的強大力量。同理，法律文化也是依法治國的精神和靈魂，是推進依法治國的強大力量。5、可能是大話，也可能是實話。就是影響政府的權威性，影響黨的權威性，影響國家、民族科學持續健康地發展。

解決的辦法或者路徑，在這里提幾條，希望能夠產生一點拋磚引玉的效果。1、就是應當從領導決策的層面充分提高思想認識，充分認識立法的重要意義或者是重要作用，在政策的運用上，不要朝令夕改，保持政策的穩定性、連續性；應當充分重視政府法制工作，或者說是充分重視有立法權的政府法制機構的立法工作基礎建設，關心政府立法人員政治生活和現實生活。2、從制度的層面進行思考，就是認真貫徹落實《中華人民共和國立法法》以及相關的配套制度，特別是立項方面的制度，確保制度的貫徹落實，同時要注意研究立法中存在的現實問題，必要時，應當建議修改這方面的法律制度，使之更加科學完善，保障立法工作在正確的指導思想和法律制度下開展。同時，建議把立法評估前置并制度化，補充到《立法法》中去，這是避免出現立法短視現象的制度保障。3、從立法計劃的層面講，就是要建立長遠計劃，按完整的行政管理系統建立計劃，或者也可以叫規劃，50年或者100年都可以，我們應當有這樣的長遠眼光和胸懷氣度，鄧小平同志講，改革開放100年不變，發展才是硬道理，實踐證明非常英明?；氐街黝}上說，國務院2001年11月16日頒布的《行政法規制定程序條例》與同日頒布的《規章制定程序條例》，雖然在第二章立項中提到了立法計劃，但那都是年度計劃，各地方的情況，基本上大都是這樣的。年度計劃是什么，就是必須在年內要完成的立法計劃，年初定下項目，年內完成立法任務，年終是要考核的，時間要求上這么短，甚至連跨年度的都沒有，就中國這么大的國家而言，難免給人一種倉促的感覺。同時，這里還存在一個視角的區別，就是看是立足于引導規范，還是立足于解決問題，兩種思維方式產生的結果截然不同，前者是主動的，在事前發生，后者是被動的，被事情牽著鼻子轉，有時候往往還是團團亂轉，比如大樹已經大規模進城了，城外零星大樹得到法律保護了。我們現在的政府立法，立足于解決現實問題的項目不在少數。4、就是從具體的立法人員的層面講，要注意研究問題，努力提高立法工作水平和能力。這里我補充說一點現實情況，就是政府法制機構的人員，當然包括立法人員，他們的工作非常辛苦，任務非常繁重，責任非常重大，所做的工作基本上都在幕后，而政治和生活待遇與同地區管人管錢管物的部門的人員比較，差距非常大。這里的四個非常實實在在。5、就是應當端正立法指導思想。主要應當從五個層面體現：首先，應當切切實實提高政府立法工作的地位，使立法工作不需要看別人的眼色就能完成。比如在報立法計劃的時候，大家的積極性都比較高，立法計劃確定了，立法工作進入實質階段，有的部門突然發現，他們所預期的利益沒有得到體現，往往就積極性陡然驟減，工作也不認真配合了，往往把法制機構撂在了兩難的境地；其次，就是要牢固樹立少立法、立好法的精品思想意識，所立法律制度，就是要刀下見菜。具體就如軍事上講的，要注意抓住社會運動的關節點、制高點，從而達到以點制面，以點帶面的效果。在這一點上，外國人根本不行。中國歷史上，劉邦就是針對秦法繁酷特點，反其道以三章約法定天下的，朱元璋就能明白物極必反，法多必亂的道理，大法至簡至易；又次，就是政府應當就立法經費在年度財政預算中單獨列支，?？顚Ｓ?，市場經濟條件下沒有經費或者沒有足夠的經費是辦不成、辦不好事情的，行政立法雖然事不同但情同理同。辦法是年初由政府法制機構在立法項目確定后，以項目為依據，報政府審批。這是效果最好、性價比最好的辦法，因為兩點之間直線距離最短；再次，就是立法工作應當相對比較獨立，比較超脫，這樣就可以避免政績意識、部門利益意識、地方保護意識等不健康思想意識的影響。最后，就是應當善待立法專業人員。要知道，立法工作不是哪個人都可以干的，這里面需要的不僅僅是知識，是一般的政府工作常識，是工作積極性，更重要的還有經驗和理念。而這兩樣東西，客觀地說，是磨出來的，是需要時間才能積累起來的。所以，對政府立法人員，不僅要求關心，還要從政治上生活上給予實實在在的愛護，該給政治待遇的給待遇，該給提供物質條件的就及時提供。

總而言之，政府立法作百年之計，其實并不很長遠！我們這個非常美麗的國度，這個充滿智慧的民族，有5000年輝煌燦爛地歷史文化的底子，做事就應該有立足長遠的開闊視野，就應該沉沉穩穩地踏實前進。補充說明一點：觀點正確與否暫且不論，只要能引起大家的思考就好。因為有很多東西，需要比較長的時間來做最后的結論，比如西方國家工業技術文明發展的不可持續性的局限性，就是例子，最初，西方國家肯定是沒有考慮到的。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.02.059