以ppp模式助推幼兒園發展

吳雨紓

PPP（Public，Private，Partnership）即“公私合作伙伴制度”，是指政府和企業基于某個項目而形成的相互合作關系模式。PPP模式是公共部門和私人部門之間為了提供一種傳統意義上由公共部門提供的公共項目或服務而建立起的一種長期合同關系，具有正式性、公私雙方的合作性，強調成果、風險分擔和利益共享等核心特征。

教育領域PPP模式的應用與全球教育民主化思潮下政府教育意識與教育責任增強密切相關，是政府在財力資源有限的前提下為解決教育這件頭等大事的一個有效選擇。我國學前教育目前尚未納入義務教育范疇，公共財政投入有限，一定程度上限制了學前教育公共服務體系的完整建立。重慶市江北區探索采用PPP模式改善民辦普惠性幼兒園辦園條件，呈現低投入高質量的良好發展勢頭，經濟效益、社會效益、生態效益顯著。

一、項目發起

江北區民辦幼兒園占比大，為解決“入園難”問題發揮了重要作用，同時民辦普惠性幼兒園收費低，讓大部分老百姓擺脫了“入園貴”的煩惱。但他們中老舊園所多，辦園經費不充足，不同程度凸顯出安全隱患、設備老舊、材料匱乏等問題，直接影響到辦園安全和質量。為激勵民辦普惠性幼兒園不斷改善辦園條件，江北區采用PPP模式，針對民辦普惠性幼兒園設立辦園條件改善獎，由區教委規劃立項，各民辦普惠性幼兒園按年度選擇性參與。

二、項目概況

（一）項目政策目標

1.鼓勵民辦普惠性幼兒園不斷改善辦園條件，為兒童提供更為安全、健康、豐富的教育環境，提升辦園質量。

2.積極發揮財政資金的引導作用，幫助民辦普惠性幼兒園提高資金使用有效性。

（二）項目準備

1.項目結構的設計

（1）合同結構

江北區教委出臺《普惠幼兒園辦園條件改善獎申請辦法》，民辦普惠性幼兒園自愿選擇申請。申請全過程需簽訂協議，明確項目范圍及條件、內容及金額、申請審核流程、獎補比例等。主要體現PPP的內容為經費投入比例，即項目經費由公共財政和舉辦者共同投入，公共財政按總投入比例，一級園40%，二、三級園30%，每園每年不超過10萬元。

（2）監管結構

項目監管為三主體四流程：三主體分別為區教委綜合教育科、財務審計科、公眾；四流程為重點項目前置審批——獎補經費資料審核——固定資產管理核查——獎補經費公示監督。

2.私立機構的甑選

所有年檢合格的民辦普惠性幼兒園均可參與，其中園舍繼續使用期限在2年及以下的，實施一般項目，總金額10萬元以內，園舍繼續使用期限在3年及以上的，可實施重點項目，總金額10萬元以上。

（三）項目談判

江北區教委向幼兒園宣傳解讀文件、辦法條款，幼兒園根據文件精神選擇性參與。江北區教委對當年參與的重點項目組織實地查看，并就內容、金額等問題與幼兒園進行談判，使該項目具有可行性和必要性。

（四）項目實施

1.項目申報：年初提出項目申報，簽訂協議；實施重點項目的幼兒園在提出初步申報后，由區教委綜合教育科組織實地摸底，進行項目指導，再正式提交項目申報并簽訂協議。

2.項目實施：幼兒園根據協議內容自籌資金實施項目。

3.獎補申請。年末向區教委提出辦園條件改善經費申請，提供印證資料：申請表、發票原件和復印件、項目前后對比圖片、固定資產入賬資料。

4.教委審核。一是資料審核，要求申請表、金額、票據、圖片一一對應；二是實地審核，對一般項目進行抽查，對重點項目進行驗收審核。

5.項目公示：在幼兒園醒目位置公示辦園條件改善項目資料，包含申請表、發票復印件、項目實施前后對比圖片，接受家長、員工和社會監督。

6.劃撥經費。對通過審核的幼兒園按照一級園40%、二三級園30%的比例標準劃撥經費。

三、實施效果

該項目實施三年以來，全區50所民辦普惠性幼兒園共計投入辦園條件改善經費1180萬元，其中公共財政投入393萬元。項目涉及園舍裝修改建、設施設備、大型玩具、保教活動材料等多個方面，幼兒園整體面貌發生了巨大的變化，在園幼兒得到了更好的學習生活環境和安全保障。《重慶市江北區普惠性幼兒園建設的現狀調研報告》數據顯示：家長對幼兒園硬件設施滿意率為90.6%，教玩具配備的滿意率為93.0%。

四、項目啟思

（一）PPP模式在學前教育領域的運用具有積極意義

該項目成功運作是PPP模式運用于學前教育領域的典型案例，具有積極意義，對促進學前教育可持續發展，尤其是對西部地區大力發展學前教育將會起到的示范推廣作用。

1.提高經濟效益

首先，運用PPP模式操作項目可以將政府短期內無法承擔的初始投資轉化為社會資本投資，降低財政負擔。此項目實施三年中政府承擔資金比例約占總投資的33%，全區50%以上的幼兒園得到辦園條件顯著改善，總數55%的幼兒直接受惠。其次，社會資本方負責項目運作使其有更大動力降低項目全生命周期成本。據統計，此項目總成本比通過政府采購或招標工程低40%左右。此外，PPP模式使每個可識別風險均獨立分配給最小成本、最有效管理的一方承擔，實現了風險的最優分配以及項目價值的提升。總體來說，PPP模式能提高公共財政使用的有效性，較小的投入，更大的產出。

2.提升服務效益

PPP模式是政府和私人部門或對立或從屬傳統關系的變革。政府可以通過一個開放的雙邊過程選擇社會資本提供者，服務創新激勵、績效捆綁機制將激勵社會資本改進管理和提高績效水平，實現政府對于有關教育數量和質量的特別需要。它與公有制不同，與私有化也有本質區別，政府對由社會資本提供的服務負有最終責任，有助于提高提供服務的有效性。

（二）PPP模式在學前教育中要堅持公益普惠性原則

在我國學前教育領域創新運用PPP模式必須堅持政府責任。對私人部門的選擇應主要針對公益普惠性幼兒園，以促進本區域建立“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育公共服務體系。該項目對重點項目進行前置審核最重要的目的就是把握項目的必要性——以有利于幼兒發展為目的，以實用為原則，不搞超標過度裝修，不采購高檔豪華的設施設備和玩教具材料。

（三）本項目實施中的困惑和建議

1.本項目實施的困惑。一是補助辦法結合實際不夠。該項目財政投入每園每年不超過10萬元，如進行園舍裝修改建，涉及金額大，舉辦者自籌資金量較大，有一定困難。二是監管困難。首先園舍大都屬開發商或個人所有，為避免公共財政資金流失，該項目公共財政占比較小；其次項目實施未經政府介入，難保價格真實和公允。其次每年涉及該項目的幼兒園數量大，相關管理人員匱乏，監管工作難以落實。

2.對策及建議

一是建議進一步優化補助辦法，根據實際情況可調整為3年累計補助不超過30萬元。二是思考建立多部門聯動機制，加強對項目實施的指導和監督，同時適當增加管理成本，委托第三方機構參與審核和監管。

（作者單位：重慶市江北區教育委員會）