切實落實基層群眾自治的民主權(quán)利

○王瑞紅　周建勇

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切實落實基層群眾自治的民主權(quán)利

○王瑞紅周建勇

1 982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權(quán)力。簡單來說，自治主體是有戶籍的村民，自治的方式是協(xié)商，自治的內(nèi)容是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；在三十多年的實踐與探索中，村民自治圍繞“四個民主”展開，即把村干部的選任權(quán)交給村民，把重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民，把對村干部的評議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民。

在基層群眾自治的進程中，黨組織如何保證領(lǐng)導(dǎo)核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進行而不至于被“去自治化”“無效化”，是當(dāng)前在思考村民自治運作機制中亟待解決的兩大難題。正是在這樣的背景下，2015年中共中央一號文件要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，提出“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”。根據(jù)文件精神，我們調(diào)研了上海市H鎮(zhèn)的村民自治實踐探索。

H鎮(zhèn)“1+1+X”的村民自治工作模式

H鎮(zhèn)屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面享受著開發(fā)開放帶來的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來滬人員大量涌入帶來的環(huán)境臟亂差等后果。自2010年開始，H鎮(zhèn)探索和試點“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮(zhèn)各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治工作法。具體而言，第一個“1”是指堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；第二個“1”是指自治章程，每個村都注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關(guān)的事項經(jīng)過村民民主決策建章立制，形成符合村實際的自治章程，填補國家政策法規(guī)顧及不到農(nóng)村具體村務(wù)事項的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認(rèn)的依據(jù)；“X”是指若干實施細(xì)則，村民會議或村民代表會議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置，制定出若干實施細(xì)則，如征地安置、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民建房、土地流轉(zhuǎn)、收支預(yù)決算、補貼發(fā)放等，群眾關(guān)心的公共村務(wù)問題都涵蓋進去，表決通過后，由村委會執(zhí)行，村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督。

“1+1+X”工作模式的特點

與一般的基層群眾自治相比較，H鎮(zhèn)“1+1+X”也體現(xiàn)了自治的一些共同特點：比如民主選舉——海選，比如村民代表會議表決機制，比如村務(wù)、村財監(jiān)督等，比如戶籍居民為主的參與等。不過，從調(diào)研結(jié)果來看，H鎮(zhèn)“1+1+X”自治模式還是形成了一些自己的特點。

（一）“1+1+X”工作模式的特點

第一，在黨建引領(lǐng)中將黨建與自治有機融合。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，在“1+1+X”工作模式中，我們充分感受到了這一點，比如當(dāng)我們在問及“四議”的這種安排是否稀釋了或異化了村民代表會議的功能時，參與調(diào)研的黨支部書記及村干部都給予了否定。他們認(rèn)為，黨總支提議，只不過是提出方案，具體哪些村務(wù)大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據(jù)村里實際需要提出的。黨總支不會自己提出或做一些村民不認(rèn)可，吃力不討好的事情。“具體到村里，能有多少黨務(wù)呢？黨組織要起作用，還是要領(lǐng)導(dǎo)具體的重大村務(wù)的。村民自治不能完全撇開黨組織而運行，不然‘領(lǐng)導(dǎo)力’怎么體現(xiàn)？”

而在決策過程中，黨的意圖與自治得到了很好的結(jié)合，村黨總支在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，提出初步意見和方案，然后兩委班子會議討論。對意見分歧比較大的事項，根據(jù)不同情況，可采取口頭、舉手、無記名等方式表決，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成商議意見。然后以“黨員議事會”為平臺，讓廣大黨員參與討論審議，在經(jīng)過廣泛的參與討論之后，形成一個更科學(xué)、優(yōu)化的、可執(zhí)行的方案。最后在村委會的主持下，召開村民代表大會，讓村民代表討論并表決。表決通過后，在村宣傳欄及網(wǎng)站上公示，在由村委會組織實施后，實施結(jié)果也及時向全體村民公布。“四議兩公開”打破了“書記一言堂”的傳統(tǒng)，也有效防止了專斷和腐敗的產(chǎn)生，正所謂“給老百姓一個明白，給村干部一個清白”。

因此，“經(jīng)過四議的程序后，集合了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村委會、黨員及村民代表等各種‘力量’的智慧，只能讓村里的大事能夠得以更好地解決，而不是弱化或異化村民自治的功能。這也是我們村民自治的特點之一，即把黨建與村民自治有效融合，把‘黨員聯(lián)系服務(wù)群眾’和‘村民代表聯(lián)系服務(wù)村民’結(jié)合起來?！苯?jīng)了解，所調(diào)研的村中，村民代表是黨員的比例達到了三分之一左右。

第二，以具體程序和機制保障基本政治制度的實現(xiàn)。具體而言，用村民自治章程和實施細(xì)則來保障基層群眾自治制度?！?+1+X”自治機制建立推廣之后，更為關(guān)鍵的就是保證機制正常運轉(zhuǎn)、切實發(fā)揮可持續(xù)性作用。H鎮(zhèn)黨委用“機制”保障“機制”，很好地避免了自治機制的空轉(zhuǎn)或失靈。比如“四議兩公開”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標(biāo)任務(wù)、收（支）預(yù)（決）算、10萬以上集體投資項目、拆借資金、5萬以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補貼福利發(fā)放、村建設(shè)規(guī)劃以及其他重大事項，必須走“四議兩公開”程序，努力確保各項制度的執(zhí)行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會治理能力。十八屆三中全會提到了推進國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，在H鎮(zhèn)面臨的諸多問題面前，基層自治的效果最終體現(xiàn)為治理能力的提升。即通過“1+1+X”工作模式，將基層社會治理的難題進行了逐步地化解。

（二）“1+1+X”的實質(zhì)是工作方法創(chuàng)新

H鎮(zhèn)“1+1+X”村民自治工作模式在很大程度上保證村民的民主選舉，以及重大決策的民主參與，并且保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)，它代表了基層群眾自治的新模式嗎？

我們認(rèn)為并不是這樣的：“1+1+X”是在自治名義下開展有效治理的工作模式，是村級工作運行機制的創(chuàng)新，而非村級管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？“1+1+X”模式的最大效用就在于，它巧妙地將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民選舉與村民重大決策參與整合起來了，從而提高了基層的治理能力，對于當(dāng)下的農(nóng)村而言，這似乎是有效的。但是這種治理不僅因人而異，因事而異，村民自治組織基本上也被行政化或者半行政化了。

村民自治必須具備三個要素：1.反映村民真實意愿的村委會選舉；2.村里事務(wù)由村民代表協(xié)商解決；3.重大事項由全體村民表決。沒有這三項，就談不上“自治”。

因此，H鎮(zhèn)的“1+1+X”自治模式其實是執(zhí)政黨通過領(lǐng)導(dǎo)村黨組織對基層社會的民主治理，是傳統(tǒng)治理體制的完善與改進，確實是解決當(dāng)前基層面臨的各種問題的一種選項，但它并沒有解決村民自治存在的根本問題，不屬于村民自治的體制創(chuàng)新。

切實落實基層群眾自治的思考與建議

在全國人民代表大會成立60周年大會上，習(xí)近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？從我們的調(diào)研來看，村民自治既面臨著老問題，又出現(xiàn)了新挑戰(zhàn)。

從該村的實際情況看，第一，H鎮(zhèn)“1+1+X”工作模式的實質(zhì)是執(zhí)政黨吸納民意治理基層社會的方式，它利用了村民自治的形式，當(dāng)然這種形式也體現(xiàn)了村民自治的部分實質(zhì)性內(nèi)容，但村民自治只是手段，通過村民參與治理提升基層治理的“有效性”和“合法性”，因此這不是真正意義上的村民自治。第二，H鎮(zhèn)做得有成效，在于H鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人（領(lǐng)導(dǎo)班子）是民主的、廉潔的、有智慧、有能力的，這恰恰說明了他們的村民自治有很強的“人治”色彩，這也就意味著“因人廢政”“人走政息”的可能性，村民“自治”中的“民主”色彩會逐步淡化。

為了切實落實村民自治，我們提出幾點建議：

第一，合理界定和實施黨組織與基層政府在村民自治中的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。第五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。提到執(zhí)政黨，用了“領(lǐng)導(dǎo)、支持、保障”；在基層政府，用了“指導(dǎo)、支持、幫助和不得干預(yù)”。那么，在具體的決策過程中，又是如何呢？從摘錄的第二段對話我們可以看到：在面對不同意見時，黨和政府通過統(tǒng)一思想來解決矛盾和問題，有可能把村民對不同意見的民主協(xié)商與對重大問題的民主表決排擠掉了，而這恰恰弱化了村民自治的本質(zhì)意義。黨章規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，又規(guī)定了執(zhí)政黨需要走群眾路線，密切聯(lián)系群眾，代表群眾利益。我們擔(dān)心的是，在真正發(fā)生涉及到村民切身利益的情況時，“統(tǒng)一思想”和做群眾工作往往不能真正反映村民的利益訴求，群眾的意愿往往就在這種過程中被“稀釋”掉了。村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：對政策法律的宣傳和指導(dǎo)；對違法違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)督；對村委會班子的思想教育與對不同意見的協(xié)調(diào)。黨組織直接或隨意否決、干預(yù)村委會是一種侵占村民自治權(quán)的表現(xiàn)。這需要基層領(lǐng)導(dǎo)提高法制意識、加強權(quán)力自律與對人民當(dāng)家作主的尊重，來更好地推進村民自治的有效開展。

第二，要鼓勵真正的協(xié)商。在政協(xié)成立60周年大會上，習(xí)近平總書記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過程就是協(xié)商的過程，這也是推動基層民主進一步發(fā)展的重要舉措。

第三，要鼓勵“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”由村民表決。習(xí)近平主席指出，我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。村民就村里的重大事項展開表決，有利于推動基層群眾自治。

（作者單位：上海黨建文化研究中心）

（責(zé)任編輯 陶柏康）

調(diào)研報告