歐盟農產品質量安全立法的實踐和啟示

孫娟娟，陳　松(中國人民大學法學院，北京　0087;中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，北京　0008)

?

歐盟農產品質量安全立法的實踐和啟示

孫娟娟1，陳松2
(1中國人民大學法學院，北京100872;2中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，北京100081)

摘要:歐盟對農產品的安全保證和質量提升非常重視。對于前者，歐盟于2002年實施的《通用食品法》確定了從農場到餐桌的全程監管理念之對于后者，20世紀80年代后期就著手轉型的共同農業政策也將重點從保障農產品數量安全轉移到了提升農產品質量安全，并以此作為發展歐盟農業、改善農村環境、提高農產品國際市場競爭力的重要手段。有鑒于此，在我國修訂《農產品質量安全法》之際，總結分析歐盟農產品質量安全立法方面的經驗將從主體責任、靈活監管、市場準入、協調發展等方面，就完善我國農產品質量安全方法與管理提供借鑒。

關鍵詞:歐盟;農產品質量安全;立法

歐盟于2002年實施的《通用食品法》對其保障食品安全的義務作出了底線要求，在此基礎上，考慮到農產品的國際競爭力，歐盟進一步通過農產品質量管理體系提升農產品的質量價值以保持國際競爭。在此背景下，歐盟農民不僅有義務遵守衛生和安全相關的規定，同時也需要考慮有利于社會、環境發展的法定要求［1］。《通用食品法》對“食品”的概念從物質角度作出了寬泛的定義:食品是指供人類食用或者根據合理預期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物質或產品。該法規的范圍明確適用于食品生產、加工和流通的所有環節，但需要指出的是，如果只是家用的初級加工產品或者用于家庭消費的食品制備、處理和貯藏則不適用該法規。該法規對“食品行業從業者”定義為有責任確保其所在的食品業務符合食品法要求的自然人或者法人，也就是說即便是初級生產環節的種植者和養殖戶都應符合該法律所規定的要求。但作為一部法規形式的基本法，一方面，為了便于執行該法規中的基本原則和要求，需要歐盟層面的其他法規進一步細化該法規的規定，這主要包括針對食品從業者如何確保食品質量安全的衛生法規和對其執行情況進行檢查的官方控制法規。另一方面，盡管法規相對于指令這一立法形式的意義在于作為一部歐盟層面的立法，其在成員國內具有直接適用的約束力，而指令作為立法框架，則需要成員國通過轉化成為國內法。也就是說，通過《通用食品法》確立的基本原則和要求是各成員國都應予以執行的，因此，該法規的出臺被視為歐盟食品監管呈現統一趨勢的轉折點。但需要指出的是，鑒于各成員國法律體系和行政體系的差異，官方控制即便也是通過法規的形式予以確立，但其只要求各國監督管理保持等同或等效性，而如何開展監督管理仍需要各成員國根據自身的食品質量安全監督管理體系予以明確。在此背景下，本文從食品衛生法規和官方控制法規等方面論述歐盟針對食用農產品質量安全的具體制度。

1　歐盟食品衛生法規

作為歐盟食品安全監管改革的一個突出特點，食品質量安全保證工作的最大轉變在于從依賴行政、刑事處罰的事后控制轉變為通過危害分析和關鍵控制點原則、良好衛生規范這些質量(安全)控制體系依托食品從業者的內部自我規制來落實其保證食品質量安全的首要責任，并借助這些管理體系實現食品質量安全的風險預防和過程控制［2］。相應地，《歐盟議會和歐盟理事會2004 年4月29日第852/2004/EC號有關食品衛生的法規》(以下簡稱《第852/2004/EC號食品衛生法規》)的立法目的就在于規定食品從業者為防控危害并確保用于既定用途的食品適宜人類消費所應采取的必要措施和條件。對于這一目標，上述食品衛生法規不僅明確規定包括初級生產者在內的食品從業者都應當實施基于危害分析和關鍵控制點原則的程序，并采用良好衛生規范，而且還要求通過制定良好規范指南這一工具鼓勵食品從業者符合這一衛生法規的規則。因此，對于從事農業生產的生產者而言，在食品安全保障義務方面，需要注意以下三個方面的內容。

首先，盡管原則上所有從事初級生產的食品從業者都應遵守《第852/2004/EC號食品衛生法規》的要求，但依舊有以下例外的操作可以免除上述義務要求:包括私人家庭消費的初級生產、私人家庭消費的食品制備、處理和儲藏以及將少量初級產品直接供應給最終消費者或者直接向最終消費者供貨的當地零售企業。對于例外規定，值得重點指出的是:當“初級產品”的銷售可以免除上述義務時，前置條件的“少量”要求則需要各成員國在執行法規時根據地方的實際情形予以定量［3］。以英國為例，其在對執行衛生法規的指南中指出，針對牛奶的“少量”是指每天最大的銷售量為14L，雞蛋的“少量”是指每周不得超過360個［4］。此外，盡管《第852/2004/EC號食品衛生法規》對于如何通過危害分析和關鍵控制點原則實施生產過程的動態控制作出了全面的要求，但如何確認這些危害和控制程序則是由食品生產者根據自身環節的性質和規模予以確認。

其次，就其他初級生產的食品從業人員而言，《第852/2004/EC號食品衛生法規》進一步通過附錄的形式對初級生產及相關操作作出了一般性的衛生規定，要求其盡可能地確保其管轄范圍內的初級產品免于污染，例如，通過控制措施確?？諝?、土壤、水、飼料、化肥、獸藥產品、植保產品和除生物劑即廢棄物的存儲、處理和處置過程中的污染，而對于這些措施的落實情況都需要記錄在案并將相關的信息提交給主管部門。在此基礎上，對于從事動物源性食品生產的食品從業者，需要進一步符合《歐盟議會和歐盟理事會2004年4月29日第853/2004/EC號有關動物源性食品的具體衛生規定的規范》(下文簡稱《第853/2004/EC號動物源性食品衛生規范》)針對許可、標識、追溯的要求。

最后，對于食品從業者言，為了鼓勵他們符合危害分析和關鍵控制點原則、良好衛生規范這些保障衛生的強制性要求，各成員國可以編制、發放相應的指南，便于各階段食品從業者的守法行為，但該指南的內容應與上述衛生法規的要求相一致并考慮國際食品法典的相關標準，此外，其制定也應符合為利益受到重大影響的利益相關者提供參與編制的程序要求。就內容而言，其主要目的在于幫助食品從業者理解如何做才能符合衛生法規對他們的食品操作所提出的要求。在形式方面，成員國可以制定綜合的指南，也可以針對一些具體的食品部門制定具體的指南。此外，歐盟對于一些達成一致要求的內容也可以在歐盟層面制定指南。

2　歐盟官方控制法規

歐盟確保農產品質量安全的官方控制的目的在于監督和核查食品從業者是否在生產、加工和銷售等環節均遵循上述食品衛生法規等食品法律的規定，這主要包括了《歐盟議會和歐盟理事會2004年4月29日第882/ 2004/EC號關于執行官方控制以確保落實飼料和食品法以及動物健康和動物福利規則的法規》(以下簡稱《第882/2004/EC號官方控制》和《第854/2004/EC號動物源性產品官方控制法規》。歐盟作為一個超國家組織，盡管改革后的食品安全監管使其在立法方面具有了一定的權限，但就這些法律執行的權力而言，依舊屬于成員國，由于歐盟各國政治和法律體系的差異，成員國的官方控制體系也很不相同。因此，各成員國應一方面通過檢測、檢查等方式核查食品從業者的守法情況，而對以不同的制度或措施開展的官方控制需要保障執法的等效性，即即便各成員國制度或措施不同但依舊能夠滿足同樣的目標。另一方面則需要確立行政或是刑事處罰符合懲罰有效、適宜且有力的原則。對此，需要進一步通過歐盟將對各成員國的官方控制進行審計與核查，因此，歐盟食品安全的官方控制形成了國家執行和歐盟審計這一多層級特點。在這樣的背景下，歐盟對于確保農產品質量安全的官方控制需要注意以下三個方面的內容。

第一，綜合來說，就立法改革后的官方控制而言，上文已經提及，食品從業者首要責任的確認和衛生法規對于危害分析和關鍵控制點體系原則的要求已經轉變了歐盟保證食品安全的方式，即從食品從業者的自我規制開始實現預防食品安全問題的發生，相應地，傳統的通過控制——命令方式開展的官方控制也需要作出轉變，進而確保食品從業者在靈活管理自身食品操作安全的同時符合相關法律的要求。而針對這一變化的官方控制在于審計這一方式，即通過獨立的檢查，確定食品從業者的活動和相關結果是符合計劃安排的，以及這些安排是否得到有效實施并適用于實現目標，即食品從業者根據自身操作性質和規定而制定的內部管理體系實施計劃及其實施情況。此外，對于確認各成員國官方控制的等效性，則進一步由歐盟根據《第882/2004/EC號官方控制》開展審計，確認國家計劃的執行情況，而對其作出的評估和意見，成員國需要加以修正。

第二，就針對動物源性食品的官方控制而言，《第854/2004/EC號動物源性產品官方控制法規》進一步明確了主管部門從危害分析和關鍵控制點的程序、良好衛生規范的程序方面確立了一般審計的具體內容，如食品供應鏈的信息檢查、有害微生物的防治等，還針對鮮肉、生奶和奶制品等若干產品確立了特定審計任務。對于審計的頻率而言，歐盟也是采取了風險等級制度，即根據工藝的類型、產量、從業者的合規情況確定審計的性質和強度。值得指出的是，作為針對動物源性食品的官方控制的具體規定，《第854/2004/EC號動物源性產品官方控制法規》制定的依據依舊是傳統的獸醫檢查規則，即通過大量的實驗室檢測保障該類食品的安全性，但這一做法不僅成本高，且側重與人類健康密切相關的健康風險［5］。而從衛生法規到《第882/2004/EC號官方控制》，其制定的理念都是在于突出食品從業者保證食品安全的首要責任并采用危害分析和關鍵點控制原則、良好衛生規范這些管理體系實施自我規制。因此，控制機構、控制方式都需要加強培訓，及時轉變監管理念和監管方法。

第三，歐盟官方控制改革的特點之一就在于突出私人的食品安全控制，對此，最為直接的方式就是通過危害分析和關鍵控制點體系原則等管理體系的自我控制要求食品從業者履行保證食品安全的首要責任?？梢哉f，在官方控制的監督和檢查下，這一強制性的自我規制有利于構建以預防為主、實現過程控制的現代食品安全管理體系。此外，歐盟興起的私人食品安全控制還指由食品從業者通過自行倡導的私人食品標準和第三方認證方式實施的“標準——認證——認可”三位一體的私人規制模式，其中，官方的角色可以通過對認證機構的認可，確保其公信力，但相較于對于食品安全的保證，該體系的主要作用在于迎合消費者的差異化需求，提供高安全、更優質的食品。就農產品而言，良好農業規范這一私人標準的發展就是由歐盟零售商倡導的，在農業初級生產中除了預防和控制危害，也要關注環境保護、動物福利乃至從業人員的安全和健康。

3　歐盟農業發展和農產品質量提升政策

盡管由于規制目的的差異，針對農產品共同市場組織相關的官方控制并不適用于上述的官方控制法規，而是根據《理事會2007年10月22日第1234/2007號有關確立農產品市場共同組織和針對一些農產品的具體規定的法規》(以下簡稱《第1234/2007號農產品市場共同組織法規》。作為共同農業政策的支柱之一，建立針對某一類農產品的共同市場有助于確保農產品的產量和提升農產品的質量，進而實現歐盟共同農業政策中有關確保農產品市場穩定、保障農業從業者體面生活水準的目標。作為一個重要的手段，市場標準首要關注的是農產品的產品識別標準。以水果蔬菜為例，歐盟一是規定了水果蔬菜的通用市場標準，包括對其安全、公平貿易的要求;二是針對一些具有特定價值的水果蔬菜規定了特別市場標準，但遵守通用市場標準仍是這些水果蔬菜獲得入市資格的前提;三是鑒于一些水果或者操作的特殊性給予上述的例外處理，例如，由生產者直接運送給消費者供其個人使用的水果蔬菜可以免于市場標準的要求。針對市場標準的執行，主要由主管部門根據風險分析的方式開展官方控制。值得一提的是，水果蔬菜共同市場的構建中是最早執行“生產者組織(producer organization)”這一制度的，其目的在于通過生產者組織這一法人組織將分散的農戶組織起來，進而協助這類農產品的流通和銷售。

注重安全更注重質量可以說是歐盟共同農業政策轉型后的亮點和特點，但一直以來，保證農產品質量的規制方式都比較碎片化，均采用不同的手段或者針對不同的對象，為此，通過整合這些提升農產品質量的規制手段，有助于通過體系化的制度設計告知消費者其所購買農產品的產品特征和農業特征，前者是指產品本身所具有的特征，如大小、外觀、口味等理化和生物性等感官性狀，后者是指農業過程中的生產方式、養殖方式、加工工藝、農業和生產產地等內容。在這個方面，從糧食安全到食品(食用農產品)質量，歐盟共同農業政策在發展的摸索中經歷了“質變”的轉型，其表現形式是在20世紀初以來，歐盟的農產品質量政策大致經歷了由依托不同的產品，建立共同市場組織和市場標準，到建立歐洲農產品質量體系［6］。

因此，就農產品的入市而言，一方面需要符合針對安全的衛生規范，另一方面也有基于共同市場需求的質量要求。如附圖所示，作為市場準入，農產品的底線要求包括官方執行的衛生標準和針對產品標準的市場標準，在此基礎上，歐盟通過差異化的方式提升農產品的質量，這既可以是官方確定針對原產地、傳統工藝的官方質量標志，也可以是私人確立的標準。值得一提的是，基于糧食安全、食品質量和食品安全之間的關聯性，歐盟于2003年提出了“跨界守法”的機制。相應地，農戶一方面要符合關于公共、動植物健康以及動物福利的國家管理規定，另一方面也要符合良好農業和環境條件。違反上述要求的嚴重程度直接與他們領取歐盟農業補助的額度相關，而后者就是懲罰違法行為的手段。因此，歐盟共同農業政策在從數量到質量的轉型中，也將食品安全的相關要求納入到質量保障體系。

4　歐盟實踐對中國農產品質量安全立法的啟示

歐盟針對農產品安全和質量實施分類管理，這一管理模式所呈現的是歐盟通過食品安全保證提升消費者信心、通過農產品質量提高農業從業者收入的雙規特征，并進一步通過跨界守法機制將農產品的安全保證、產地環境的保護和農產品的質量提升進行有機整合。上述歐盟經驗對中國農產品質量安全的立法有以下四個方面的啟示。

附圖　歐盟農產品安全保障和質量提升的關聯圖

4.1落實保證農產品安全的主體責任

中國在重塑食品安全監督管理的過程中通過《食品安全法》確立食品生產經營者保證其生產經營食品安全性的首要責任。農產品安全的監督管理雖不屬于《食品安全法》的調整范圍，但鑒于農業從業者在農產品生產方面所具有的專業和信息優勢，其無疑也是保證農產品安全的首要責任人。因此，將現代化的安全管理體系延伸至農業初級生產環節，同樣注重過程控制，包括通過關鍵點、控制措施、糾偏機制、信息記錄等方式將各類農業投入品的安全使用納入到體系化的過程管理中。由于這些現代化的管理體系將記錄生產過程中的危害防控情況作為主要內容，因此，官方的監督管理方式也需要作出轉變進而突出對書面記錄的審計。就農產品安全監督管理的現代化和與《食品安全法》銜接來說，“預防為主”這一監督管理原則在食用農產品安全立法中的體現同樣就是確認農業生產者的主體責任及其保證食品安全的義務，在此基礎上，針對個人、合作社、單位這些不同的生產主體的差異性，應把握官方監督管理的靈活性。

4.2對中小型農業從業者實施靈活監管

歐盟在原則性規定的前提下依舊通過例外規則賦予監管的靈活性，如針對小型食品從業者的主體責任而言，歐盟成員國的官方控制可以通過明確“少量”的定義免除有關獲得場地許可和實施管理體系的義務。相比而言，中國農業生產中存在大量的小農作業，目前對農產品的銷售并未設置許可要求，但實踐中，農產品生產的組織化、網絡化突破了本地農產品銷售量小、直接供應的特征，因此，有關農產品管理的制度設計也需要具備一定的靈活性和針對性，從規模、產值、貨值等方面實施農業生產的分類管理。此外，法律、法規認識的缺乏也是基層執法和農戶守法的困境所在，我們可以在法律、法規的基礎上對守法和執法的細節進行指導，提高農業從業者對于法律、法規的認識和基層執法人員的執法水平。

4.3構建農產品市場準入的多重標準

對于農產品，歐盟轉變依靠檢測終產品的事后管理方式，將安全保障的重點放在了良好衛生規范和危害分析和關鍵控制點體系這些預防性的管理體系上［7］。相反，為了推動國內統一市場的發展和獲得國際市場競爭的比較優勢，歐盟針對農產品推廣的與質量相關的市場標準以及質量認證項目，不僅包括官方推出的市場標準和官方質量標志，也包括私人興起的食品標準和認證。在公私規制的合作中，歐盟針對食品安全的標準有著泛化食品安全概念的趨向，即將與環境保護、動物健康福利等內容融入到食品安全的保障中。而在中國，作為食品安全源頭的農業發展一直處于弱勢產業的地位，其表現為農民是弱勢的市場主體，農產品缺乏市場競爭力［8］。對此，應該在將安全作為市場準入的基礎上，通過針對質量的市場標準為農產品贏得比較優勢并以差異化開拓利基市場，我國多樣性的農業和傳承悠久的農業文化都為這些市場的開發提供了物質的和非物質的基礎。事實上，安全和質量作為信任屬性需要官方規范的信息呈現方式來構建生產者和消費者之間的信任，這包括以標準、標識和認證諸多方式呈現的信息。政府應充分利用信息工具，以安全為底線要求，以質量為差異化工具，構建涵蓋安全和質量內容的標準體系和標識制度。

4.4協同發展農民收入和農業環境

盡管保障農民的收入和保護自然環境這些目標有各自規制的政策和法律，但對于農產品的安全保證來說，前者有利于減少農民在農產品供給中由于經濟利益導向的危害農產品安全的行為，后者則有利于提高農產品的產地環境，進而在源頭上保障農產品的安全和農業資源的豐富性。當上述的政策和法律和保證農產品安全的政策和法律從制定到執行都自成體系時，有必要就安全的關聯性構建一定的跨界保證體系，這最為直接的體現就是在農產品安全的立法中考慮產地安全，尤其是環境保護和食品安全之間的相互作用。值得一提的是，除了通過禁止性的規定防止危害農業環境安全和農產品安全的行為，還可以通過鼓勵性的措施引導農業從業者采用有利于環境保護的措施，包括與環境相關的質量標志和農業環境方面的補貼。此外，針對我國分散農戶小規模生產經營的問題，也可以參考歐盟針對農產品市場的生產者組織制度，通過提高農民組織化的程度從根本上加強農產品生產源頭的質量監控與管理，彌補政府在農產品質量安全過程中的低效率［9］。

參考文獻

［1］Commission of the European Communities.Green Paper on Agriculture Product Quality: Product Standards，Farming Requirements and Quality Schemes［R］．COM (2008) 641 final，Brussels，2008: 4-6.

［2］Karolina Zurek.European food regulation after enlargement: facing the challenges of diversity［M］．Martinus Nijhoff Publishers，2012:180-182.

［3］European Commission.Guidance document on the implementation of certain provisions of Regulation (EC) No 852/2004 on the Hygiene of Foodstuffs［R］．Brussels，2012:9.

［4］Food Safety Agency.Guidance for local authority authorized officers on the approval of establishments［R］．2012.

［5］聯合國糧食和農業組織和世界衛生組織:《第二次全球食品安全管理人員論壇——建立有效食品安全系統》［C］．泰國曼谷，2004:129.

［6］景喆，李新文，陳強強.歐盟共同農業政策改革框架下的農產品質量政策［J］．世界農業，2012，6:38.

［7］Food Safety News，Food testing: labs test for pathogens at different rates in the U.S.and Europe［N］．http: / / www.foodsafetynews.com/2013/10/draft-labs-test-for-pathogens-at-different-rates-in-the-u-s-and-europe/#．VgVJZfmqqko

［8］熊德平，等.農業產業結構調整:制度經濟學的解釋、定義與建議［J］．福建論壇·經濟社會版，2002，10: 33-34.

［9］王慶、柯珍堂.農民合作經濟組織的發展與農產品質量安全［J］．湖北社會科學，2010，8:97-100.

［10］周寧馨，等.芬蘭食品安全監管體系的特點及對我國的啟示［J］．中國食物與營養，2015，21(8) :8-11.

［11］夏兆剛.英國農產品質量安全監管體系及啟示［J］．中國食物與營養，2015，21(2) :14-17.

(責任編輯李婷婷)

Practice and Enlightenment of European Legislations on Quality and Safety of Agricultural Products

SUN Juan-juan1，CHEN Song2
(1Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-products，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract:The European Union attach great importance to the food safety assurance and food quality improvement.For the former，the EU has established the General Food Law to regulate the whole of food chain from farm to folk.For this purpose，on the one hand，the food hygiene regulations have been made to ensure that it is the food operators that should assume primary responsibility，on the other hand，the official control regulations have also been set up to verify the compliance of the food operators and legal enforcement at national level.Meanwhile，the EU has also integrated the marketstandards and quality labels to promote the agro-food in a systematic quality scheme.In view of this，the above-mentioned experiences from the EU can serve as points of references during the revision of the Chinese Laws on the Quality and Safety of Agricultural Products，with the purpose of refining the governance of quality and safety of agricultural products from the perspective of primary responsibility，flexible regulation，market access and coordinated development.

Keywords:European Union; agricultural products quality and safety; legislation

通訊作者:陳松(1983—)，男，博士，副研究員，研究方向:食品和農產品質量安全管理。

作者簡介:孫娟娟(1984—)，女，博士，研究方向:風險規制和食品法。

基金項目:農業部農業財政專項“開展《農產品質量安全法》修訂與調研相關問題研究”。