甘肅省新型城鎮化發展相關問題淺析

馮 麗

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甘肅省新型城鎮化發展相關問題淺析

馮 麗

中央城鎮化工作會議提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。甘肅省作為欠發達地區，在城鎮化過程中，必須通過不斷實踐和探索，積極推進新型城鎮化建設。

一、新型城鎮化的內涵與特征

（一）新型城鎮化的內涵

新型城鎮化是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的宜居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，完成農民到市民的轉變，而不僅僅是城鎮建設。

2013年12月中央城鎮化工作會議后《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式出臺，標志著城鎮化發展的重大轉型。新型城鎮化是指以科學發展觀為指導，以統籌兼顧為原則，遵循城鎮化以及經濟發展規律，統籌城鄉與區域發展，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體的城鎮化道路。

(二）新型城鎮化的特征

第一，科學規劃、穩妥推進，走集約、節能、生態的新路；第二，以人為本，不是為城鎮化而城鎮化；第三，強調發揮城市的聚集功能、輻射功能以及規模效益，實現城鄉互補，城鄉一體化發展。

二、甘肅省城鎮化發展現狀

（一）城鎮發展滯后

（二）城鎮結構失衡

按照2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，2014年，甘肅省無特大城市，城區人口超過100萬的大城市僅各有2個，省會城市蘭州多年來人口增長緩慢，僅占全省人口的14%。但蘭州市人口規模在全省城鎮中的首位度極高，居于壟斷性地位，大城市和中等城市之間存在明顯斷層，城鎮結構表現為“頭重、腳輕、腰桿細”狀態。這種失衡性結構使城鎮之間形成中心依附的不對等分工關系，城鎮之間缺少雙向交流互動，無法相互支撐，甚至出現中心城市對中小城鎮發展的抑制。一般而言，城市體系中各城市承擔著不同的職能，在各城市之間存在城市職能的分配和相互補充的關系，形成完善的城市規模等級結構體系。甘肅省各城市之間職能、產業雷同，沒有形成合理的分工合作系統。

（三）城鎮化速度領先于工業化

在多數國家的現代化進程中，工業化與城鎮化大體同步，即隨著工業的發展，越來越多的農村農業人口進入城鎮。2014年甘肅省一、二、三產業的比重為15.4：50:51.4，城鎮化率為41.68%，比工業化率高8.57個百分點，說明甘肅省的城鎮化水平高于工業化水平。經驗與理論分析證明，城鎮化過慢，工業化將缺乏市場需求的支撐而失去動力；工業化過慢，城鎮化就會缺乏足夠的產能供給，城鎮化也將失去依托。

三、甘肅新型城鎮化建設的發展機遇

（一）政策體系為新型城鎮化建設提供了市場機遇和政策基礎

一是城鎮化已納入國家發展戰略。黨的十八大報告、十八屆三中全會對推進新型城鎮化作出了戰略部署，并指出新型城鎮化的核心是人的城鎮化。二是產業轉移帶動城鎮化發展。目前，我國相當一部分產業正在由東部沿海地區向中西部欠發達地區、由大中城市向縣域地區轉移，城鎮化獲得了快速發展的新機遇。從發展趨勢看，中西部城鎮化發展空間很大。三是戶籍制度改革助推城鎮化發展。2012年國務院發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，進一步放寬了中小城市和城鎮戶籍限制，有助于加快城鎮化進程。

（二）甘肅建設的快速發展將推動城鎮化的加速階段

眾多權威資料表明，城鎮化過程大體經歷三個階段。最初階段城鎮化發展比較緩慢，非常艱難，是社會生產力和經濟實力較低水平的反映。當城鎮化達到一定水平以后，開始進入城鎮化的第二階段，即加速發展階段。隨著工業比重達到40%左右、城鎮化率超過30%，甘肅省進入工業化和城鎮化加速發展的重要階段，必須加快工業化、城鎮化進程，努力縮小與全國發展水平的差距。同時，按照轉變發展方式的要求，積極推進產業創新和結構調整，加快信息化和工業化高度融合的新型工業化發展，進一步提升中心城市帶動和中小城市支撐作用，促進人口、產業向城鎮加快集聚，統籌城鄉協調發展。

2.對建設和諧世界進行了新思考。報告提出：“在國際關系中弘揚平等互信、包容互鑒、合作共贏的精神，共同維護國際公平正義?！保?］“要遵循聯合國憲章宗旨和原則，堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等，推動國際關系民主化，尊重主權，共享安全，維護世界和平穩定”［1］；“要尊重世界文明多樣性、發展道路多樣化，尊重和維護各國人民自主選擇社會制度和發展道路的權利，相互借鑒，取長補短，推動人類文明進步”［1］；“要倡導人類命運共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關切，在謀求本國發展中促進各國共同發展，建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系，同舟共濟，權責共擔，增進人類共同利益”［1］。

（三）金融機構為甘肅省新型城鎮化建設提供了有效的金融支撐

一是城鎮綜合改造。包括土地整治和城鎮的整體改造，都需要大量資金，政府有限的財力難以獨立支撐，必然需要銀行信貸支持。二是城鎮專項基礎設施和公共服務設施建設。包括對城鎮的道路、水電、燃氣、垃圾處理以及教育醫療、衛生、文化等公共服務設施，產生大量有效金融需求。三是縣域產業支撐建設。包括園區建設、園區企業、新興服務業等領域的金融需求。四是縣域房地產尤其是保障性住房的建設需要亟大的金融支持力度。2014年末，甘肅省法人金融機構114家，網點4670個，實現鄉鎮全覆蓋。近幾年來，除了政策性銀行、國有商業銀行、股份制銀行以及甘肅銀行、蘭州銀行、農村信用社以外，甘肅省還相繼設立了村鎮銀行16家，資金互助社4家，這些金融機構為金融支持新型城鎮化建設提供了有力的資金保障。

（四）社會事業發展和人民生活水平的提升成為新型城鎮化發展的必然保障

隨著經濟發展，甘肅省城鄉人民生活水平顯著提高，但社會發展仍然滯后，處于全國“社會發展低水平地區”，城鄉居民收入處于全國后位。要全面落實國家關于把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點的要求，抓住機遇，加快社會事業發展，增強基本公共服務供給保障能力，不斷提高人民群眾生活水平和質量，促進經濟社會協調發展。

四、甘肅省新型城鎮化發展的政策建議

（一）加快產業結構調整，強化新型城鎮化支撐體系

要抓住我國經濟總體轉型、西部大開發戰略實施和國務院支持甘肅經濟社會發展等有利時機，盡快培育發展各個城市的主導產業、支柱產業、骨干龍頭企業和產業集群。要積極調整優化產業結構，用區域發展政策指導城市空間布局、產業分工和資源配置，避免趨同發展，低水平競爭。一是要加快工業化進程。各城鎮要明確功能定位和產業發展方向，走各具特色的新型工業化道路。二是要大力發展現代服務業。積極創新服務業管理體制和機制，調整和優化服務業結構，改造提升傳統服務業經營模式，推進現代服務業發展。三是要大力發展現代農業，提高農業的產出水平，增加農民收入，逐步縮小城鄉差距。

（二）創新資金籌集方式，增強基礎支撐

甘肅省的城鎮化正處在發展的上升期，大量農村人口向城鎮轉移是必然趨勢。經過多年努力，城鎮基礎設施有了明顯進步，但基礎設施相對滯后的現狀沒有根本改變，城鄉之間基礎設施建設不平衡，不同城市之間差距較大，最根本的原因是基礎設施投入不足。城鎮空間的擴大，基礎設施的建設難以避免，需要有大量的資金投入。甘肅省各級政府財力有限，多數地區土地溢價收益相對較小，依靠政府很難保證基礎設施建設需要。必須改革創新，把市場的力量與政府的作用整合起來，采取市場運行方式，引導企業資金、社會資金、境內資金和境外資金投入基礎設施建設。支持縣（市）和小城鎮建立城鎮建設投資融資平臺，真正發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用。鼓勵企業運用多種方式參與小城鎮建設和村莊整治。整合各類資金，集中投放到重點城市和最有條件率先發展起來的區域，催生規模效應，形成若干城鎮發展極。必須充分利用城鎮已有設施和條件，提高土地和城鎮空間利用率。

（三）完善金融服務，促進城鎮化發展

城鎮化融資創新是一個系統工程，涉及到債券、資產證券化、股權融資、金融租賃等多種形式，需要各種金融主體的深度參與，尤其要發揮好大型銀行的主導作用，與高度城鎮化相匹配的產業結構應以服務業為主導，離不開金融業的信貸服務支持，金融機構除了改進已有的金融服務業外，還要充分運用各種金融工具進行組合創新，充分利用融資租賃、信托、融資擔保等手段，消除金融服務壁壘，推動全社會資本的優化配置；借助快速發展的互聯網金融來實現普惠金融和小微金融目標，讓城市成為創業的熱土和就業的主渠道，在服務新型城鎮化的道路上做大做強金融服務。

（四）構建城鎮體系，形成城市間合理的分工合作體系

層次性強、結構合理的城鎮體系是一種完善的城市規模等級結構體系，也是實現區域資源整合的必要條件。不斷完善甘肅省城鎮體系將是一個長期艱巨的任務，擴大中小城市規模，提升服務水平、搞好功能分工，將是促進甘肅省經濟一體化進程的重要內容。按照甘肅省區域發展戰略的要求，甘肅省要構建多極化城鎮體系，形成若干城鎮群。各城鎮要明確在各級城鎮體系中的地位和作用，拓寬聯系渠道，主動參與城市群的產業分工，積極爭取上游城市的產業轉移和資金技術等要素的轉移，捕捉機遇、主動發展，形成城市間合理的分工合作體系。

（作者單位:中國人民銀行蘭州中心支行）

責任編輯：康偉