大數據與公民參與公共政策評價

摘 要：大數據時代的到來給各國經濟政治等帶來了機遇和挑戰，我國在近兩年也開始逐步重視大數據的開發與應用。本文從大數據的角度，分析其對公民參與下的公共政策評價帶來的機遇和可能，以及大數據背景下公民參與的公共政策評價存在的困境問題，最后提出幾點努力方向，挖掘更多大數據在公民參與公共政策評價中的積極影響，減少大數據時代帶來的負面影響。

關鍵詞：大數據；公共政策評價；公民參與

1 大數據與公共政策評價

1.大數據的概念

2008 年 9 月 4 日，《自然》（Nature）刊登了一個名為“Big Data”的專輯，首次提出大數據（Big Data）概念，該專輯對如何研究 PB 級容量的大數據流，以及目前正在制訂的、用以最為充分地利用海量數據的最新策略進行了探討。[1]隨后一些大型跨國企業不斷利用發展大數據，聯合國也積極發展世界大數據文件報告。美國政府首次將“大數據”概念全面引入到公共行政領域。2009 年，美國聯邦政府發布《開放政府指令》（The Open Government Directive），作為大數據的前奏推出了“Data.gov”公共數據開放網站。其他各國也紛紛將大數據應用于政府管理的各領域。大數據成為公共行政的新技術和新手段。

大數據確實還是一個新興事物，我們對它的認識和利用還是初始階段。一般而言，大數據是指：所涉及的資料量規模巨大到無法通過目前主流軟件工具在合理時間內達到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業經營決策更積極目的的資訊。[2]簡單上說大數據就是一種技術可能，將原來無法實現的技術難題實現，將海量的數據收集、處理、分析并合理利用的技術，它的最重要的意義是能預測未來的行為方向，最后實現信息的對稱，讓世界處在一個可數據化可量化分析的環境下。

2.公共政策評價

大數據對于公共行政來說帶來了很多的改變和影響，公共政策評價作為公共行政中的一個領域，與大數據有很多值得研究的意義。公共政策評價作為公共政策的一個階段，對于公共政策的實施和再制定都有重要的作用。以往對于公共政策評價的研究多是公共政策評估的含義及主體，公共政策評估的標準方法等、公共政策評估的問題及對策等。此外還有很對文獻是對公共政策評估對策的研究，主要是從法律和制度方面給出解決方案。

在這里我們需要明確的是本文所說的公共政策評價與目前文獻中的公共政策評估是有區別的。目前大多的文獻對于公共政策的結果的衡量主要使用“評估”一詞，概念有些混亂復雜，評估中大多包涵了評價的意義，沒有分開討論“公共政策評估”和“公共政策評價”。王春福認為政策評估是對政策方案所做的分析，政策評價是對政策效果所作的判斷，它們是政策運行過程中的兩個不同的環節。本文的政策評價是指在政策執行過程中，依據一定的標準對政策效果所進行的價值判斷。[3]

2 公民參與下的公共政策評價

1.公民參與

公民參與一直是政治學和公共行政的研究重點，民主是公民參與的核心理論基礎，更是公共行政的理論核心，關于民主的研究有很長的歷史和豐碩的成果，公民參與可以說一種參與式的民主，參與式民主的代表人物有盧梭、佩特曼和巴伯。他們都積極肯定了民主參與的重要性，此外奧斯特羅姆的民主行政理論也強調民主參與的行政方式。公民參與可以定義為在民主的基礎上，公民依據應有的權力對關于公民的公共利益、公共事務等方面進行參與監督等活動。

2.公民參與下的公共政策評價

公民的民主意識參與意識逐漸加強，對于政府的活動和政策的關心程度也在不斷提高，公共政策的評價恰恰是對于公民民主與參與意識的體現，公民參與下的公共政策評價更加真實有效，因為公民的評價是政策評價主體多元化的體現，公民作為政策的重要影響者對政策的效果和效率有直接的感受，公民參與的公共政策評價有利于政策實現科學化和民主化。本文認為，公民參與公共政策評價是指公民個人或團體通過一定的方式、途徑和程序，在政府政策實施后，公民對有關于其關心或者關系自身和公共利益的政策發表意見和看法建議。

3 大數據為公民參與公共政策評價帶來的可能

我國的大數據技術在商業領域已有很多應用，政府部門的大數據開發數據收集雖然有一定的發展，但是發展緩慢沒有突破性的進展，大數據技術還不能廣泛的應用到公共行政各領域。各省市政府也在積極建立智慧政府，建立了數據信息部門，但是面臨著許多技術和人為等主客觀因素的障礙，例如部門之間的信息壁壘等，使得我國的政府數據收集面臨“信息孤島”的現象。

對于公民參與公共政策評價而言同樣是面臨一些發展障礙，當前在大數據技術還沒能普遍使用的情況下，公民參與公共政策評價的現代化信息化主要體現在網絡媒體網絡輿情對政策的影響，網絡輿情已構成現代公共政策評價的基礎途徑"網絡輿情表達快捷，信息多元，方式互動，對政府官員了解民情，聽取民意，集中民智，制定反映人民利益的公共政策，緩解社會矛盾，建設和諧社會都具有積極的意義，公眾通過互聯網獲取政府消息，參與公共事務和公共政策評價已成為一種政治參與方式。

1.整合分析大量公民分散的政策評價數據成為可能

就目前的公民參與狀況而言，網絡上的公民參與多以論壇、博客微博、即時通訊工具等手段發表個人對公共政策的意見和看法，這些公民參與的公共政策評價多是自發分散的，每個人對于一個政策的評價手段渠道可能不都相同，數據呈現分散化，一個數據的公民態度在一個網絡空間下與另一個網絡評價空間下的結果可能是不同的，這樣對于政府而言分析公民對政策評價造成了很多困難，無法掌握全面的數據，就無法正確分析公民對政策的態度，從而不利于政策的及時調整和糾正。而大數據技術解決了這樣的難題，大數據能夠從海量、多源、動態數據中以全面、集成的視角開展深入的挖掘，分析數據包含的價值，對于分散的公民評價，政府利用大數據可以整合分析這些看似沒有規律甚至沒有價值的數據。

2.大數據可以降低政府對政策評價的成本，提高效率

以往政府對于公民參與公共政策的評價，需要特定的部分和人員對公民這些評價進行整理和分析，數據整理的基礎性部分工作量較大，對于一些專業的問題還需要專家學者進行研究和討論再做出報告，這一過程需要的人力物力財力是很大的，并且這一過程所需要的時間可能很長，這就是公民參與公共政策評價的一個缺點，成本高效率低。大數據時代的到來解決了這一問題，大數據技術所需要的人力很少，數據的篩選分析等可以完全由計算機實現，人只需要對分析的結果做出決策，甚至大數據可以直接給出最佳決策方案。此外大數據下對政策評價的規范性要求并不高，上面我們知道當前公民參與公共政策評價存在不規范的問題，對于評價的質量和效率有不利影響，但是大數據下即使存在著評價過程等的不規范，大數據技術依然可以分析出有價值的數據。

3.大數據利用公民評價數據預測未來行為、價值偏好，科學制定政策

大數據的一個重要的特點就是能對于現有數據挖掘分析，預測未來的行為和偏好。公民對公共政策評價代表了其對政策的看法，支持或者不支持，尤其是一個地區的民眾對于一個政策的態度可能趨向于一個偏好和態度，大數據技術可以將這一價值偏好分析出來，預測其未來對于什么政策有怎么的態度，接受支持還是反對不支持。這樣就有利于政府部門對未來政策進行科學的制定，而大數據公民參與公共政策評價又是一民主過程，這樣很好的實現了政策的民主化和科學化的統一。并且政府從公民評價數據中得出的結果應用到未來的政策制定中去，本身也是政府回應性的體現，政府的積極有效回應可以促使公民參與度的提高。

4.大數據可以最終解決信息不對稱

大數據時代帶來的最大顛覆可以說就是實現信息的對稱性。以往的社會發展，市場經濟的發展都是建立在信息不對稱的基礎上，交換才成為了可能。而政府部門與公民之間更是一直以來處在信息不對稱的狀態。公民對于政府的運作過程、政策的制定以及實施的實際情況，利益的得失等這些問題一直是知之甚少，公民對政府部門的監督更是無法真正實現，公民處于信息資源的弱勢地位。公共政策的評價，公民只是進行了參與評價，無法掌握到政策評價的最終數據資源，到底政策的偏向是什么，政府對政策評價的數據分析結果是什么。同樣的政府其實也是信息掌握不對稱的一方，雖然政府有機會獲得比公民更多的數據資源，但是大量分散各部門資源并不能總是能為政府提供有價值的信息。

4 大數據對公民參與公共政策評價挑戰及思考

1.公民參與的過度化，可用數據的匱乏

信息技術的發展，社交網絡、移動互聯網的成熟，公眾表達政策態度的渠道越來越多樣，越來越自由。大數據時代下信息數據的海量爆炸導致公民的過度參與。而且我國民眾的參與形式內容缺乏創新力，無法自覺形成更好的參與形式。過度的參與必然產生一些無用數據信息，在數據大爆炸的時代，政府、研究機構、企業和公眾卻總是存在著數據不足的感覺，想用的、能用的數據無處可尋，可用的、可信的數據極端匱乏，正是這種“優質”數據缺乏的現狀影響制約著社會數據意識的形成、政府業務的應用和數據產業鏈的形成。

2.輿論導向政府公信力被懷疑

一些公眾由于個人利益或者情緒不滿對政策作出較不客觀公正的評價，當這樣的信息很多的時候，可能影響評價的方向，一些人的跟風更加擴大這樣的趨勢，這樣的負面信息太多的時候就會對政府產生不利影響，造成民眾情緒的波動，對政府的信任度降低，政府公信力受到挑戰。

3.大數據時代下政府的信息道德風險

對于大數據可能會帶來的挑戰和困境，我們當前就該重視，積極探索思考解決的措施。其中對于大數據道德風險而言，我們可以考慮發展獨立第三方的數據資源處理組織，他們應該是獨立的不受政府管理的，這樣就能對政府的數據壟斷形成制衡，監督數據的可信度，并且政府的一些數據處理也可以和這樣的數據公司或組織購買，能夠降低政府的成本和組織的設置。這些都是可實現的，在美國有很多這樣的咨詢數據公司，在我國也是有實現的可能的，目前很多大的企業都建立了自己的數據資源庫，私人部門有能力實現數據的收集分析。作為政府也應該相應的鼓勵這樣的獨立第三方組織的形成和建立，在制度上不要形成設置阻力。

5 結語

大數據時代背景下的社會將是一個更開放的社會、一個權力更分散的社會、社會將具有更強的流動能力，并呈現個性化、社會化和網絡化等特征。這些新變化與新特征或多或少會影響公共行政的方方面面，有大數據時代的到來，為公共行政領域帶來了更多的可能。而公民參與的公共政策評價可以說和大數據有著很直接的關系，當前的公民參與公共政策評價基本實現了信息化，大數據的實現是為公民參與公共政策評價解決了最重要的技術困境，讓公民參與的公共政策評價真正的有價值，是民主實現的一種形式。但是我們同樣需要注意到大數據給公民參與公共政策評價帶來的挑戰，積極應對，發展獨立第三方數據資源組織，讓大數據真正的服務于公民和政府。

參考文獻

[1]Nature. Big Data[EB/OL]. （2012-10-02）[2014-05-10]. http：//www.nature.com/news/specials/bigdata/index.html.

[2]BigData[EB/OL].[2014-05-10].http：//en.wikipedia.org/wiki/Big_data.[3]王春福. 試論政策評估與政策評價的區別[J]. 理論探討， 1992， （3）： 46-48

作者簡介

蘇智勤（1990-），女，內蒙古，研究生，浙江工商大學 公共管理學院，學生 ，研究方向：地方治理、鄉村治理。