深化行政審批制度改革，推進國家治理能力現代化

羅雙

摘 要：本文通過探討行政審批制度改革與推進國家治理能力現代化的淵源，分析行政審批制度改革的存在的問題和解決之道。

關鍵詞：行政審批制度改革；國家治理能力

十八屆三中全會提出推進“國家治理體系和治理能力現代化”這一總體目標，并把這一目標作為全面深化改革和完善社會主義制度的核心內容。無論是從近期的全國兩會還是十八大和十八屆三中全會，各級政府尤其是中央政府一直以來對行政審批制度改革寄予厚望，從我國政府執政的實踐出發來看主要還是這兩類來進行分析：第一是真正認識到行政審批制度的改革是有一件深淵意義的事情，努力將其作為重中之重進行向前推進工作；第二是通過行政審批制度改革來完成其他施政的重要方式，完成行政工作。

一、行政審批制度改革與推進國家治理能力現代化的淵源

我國的行政審批制度改革自2001年全面啟動以來，政府持續加大開展行政審批制度改革的力度。一直以來，行政審批被認為是政府權力的載體，我國的行政審批制度改革就是從革除這一計劃經濟體制的弊端開始的，通過最初的放權讓利，減少政府干預的范圍和程度，讓社會和市場在資源配置中發揮越來越大的作用。深化行政審批制度改革與推進國家治理能力現代化的淵源在于：

行政審批制度改革是一個“還政于民”的過程。行政審批制度改革核心是通過簡政放權來轉變政府職能，也就是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。

行政審批制度改革是“政府與社會相互博弈”的過程。行政審批制度改革是一個動態發展的過程，而政府與社會關系的重塑也是一個動態發展的過程，行政審批制度改革的過程是政府與社會相互博弈，良性互動的過程。在行政審批權運行領域，所謂政府與社會之間的博弈，事實上可以分解為政府與其工作部門以及代表政府的部門與社會之間的力量博弈。改革行政審批，就是要讓政府在成熟的市場經濟體制中找到其恰當的位置，讓社會的職能得到自由發展，同時讓政府的一切行政行為都在法治的軌道上運行。

行政審批制度改革是行政機關之間相互博弈的過程。當前中國的狀況將社會轉型期內制度失衡的弊病發揮得淋漓盡致，一些明顯的傾向是：公共權力有被部門權力肢解的傾向；國家利益有被部門利益肢解的傾向；地區間、部門間以及地區與部門間的競爭也越來越激烈。 這些傾向加大了政府自我改良的難度。在金字塔式的權力體系中，越往上的權力，其自我實現的愿望就越強烈；相反越往下的權力，其實用主義的傾向也就越明顯。中央政府強力推行《行政許可法》用以鞏固行政審批制度改革的成果，但是對于已經分化了的權力主體而言，《行政許可法》的出臺意味著原有的利益格局受到威脅，各個利益主體在新的條件下重新較量，整合利益分配方式，建立起新的利益平衡。

二、行政審批制度改革的現狀與問題

（一）非行政許可審批的亂象。非行政許可審批，具有行政許可的實質但卻披著非行政許可的外衣，因此，可以堂而皇之地突破行政許可法對行政審批權的合法性限制。允許非行政許可審批概念的存在，實質是默許或茍且不受約束的行政權力的放縱，是政府與社會關系良性互動的回流。非行政許可審批存在設定主體混亂、認定標準不一、數目相差懸殊、名稱使用不規范、缺乏必要監管等問題。非行政許可審批不納入行政許可法的約束，如果行政相對人不服行政機關的非行政許可審批決定，基本沒有明確的法律救濟途徑，權力操作和尋租空間巨大，這樣嚴重導致行政相對人利益受損。

（二）審批制度改革過程中的亂象。改革過程中面臨的問題：①改革過程中成員復雜，政府部門利益眾多，長期以來行政審批體制的混亂使得不少政府部門形成了“國家利益部門化，部門利益個人化，個人利益法制化”的利益格局；②執行阻滯，主要可以概括為政治、法律環境對于改革執行者的制約；③社會組織和市場機制缺位對于行政審批制度改革有明顯制約作用。

（三）剩下的審批項目都是“難啃的骨頭”。在現代管理中，行政審批制度改革就是自我提升、自我改革，每減少一項審批制度都相應的減少了該項權力，越減越少，越減越困難，成為一個個“難啃的骨頭”。而之所以會出現這種情況，是因為每一次改革都觸及到了一些利益的變動和部門的變遷，甚至利益被再分配。在權力利益化、部門化的現狀下，部門間利益的調整、變動都存在一定的困難，用法不當，均有可能引發部門的抵觸和產生不良影響。所以，在行政審批制度改革中不僅要從數量上考慮，也要從效果上考慮。但就實質而言，改革在一定程度上是一個先易后難的過程。先讓出去的權力一般不是核心權力，很多還是細枝末節，甚至不太常用的項目，“硬骨頭”不多。

三、行政審批制度改革推進國家治理能力現代化

（一）利用制度化破除行政審批部門利益。首先，嚴格界定行政審批的概念，行政審批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府職能部門“保護主義”的傾向，因此要嚴格界定行政審批的概念，對于符合行政許可標準確需保留的非行政許可審批，通過規范的程序可以上升為行政許可，不符合的予以取消或調整。同時修訂行政許可法，將行政審批事項都納入法律框架。然后，實現行政審批權力的公開透明，通過全面優化行政運行機制，消解政府部門政策不透明、行政不公開、程序不科學，利用行政審批權進行尋租等部門利益化的問題。實現行政審批權力公開運用，實行行政審批“準入制”，未進入目錄不得以任何方式實施行政審批。再者，規范行政審批運行流程，將重復、相近的審批事項進行整合歸并，一件事情原則上由一個部門負責。的確需多個部門審批的，明確牽頭部門，建立信息共享和協調配合機制，防止出現多頭審批和推諉扯皮現象的發生。強化行政審權力監督制約，加強行政審批電子監察和行政審批績效管理。

（二）推動政府管理權限向社會組織轉移。一是，大膽下放審批權力，由事前審批更多地轉為事中事后監管。將原有的政府承擔的部分社會、經濟職能交還于公民社會和市場，充分發揮社會團體和企業主體的自治作用，促進了社會組織的發育和健全。在的確暴露出缺陷的領域，有限制地進行政府干預，以彌補社會團體的不足，保障公民社會的健康發展。簡而言之，政府的“手”應該是“扶持之手”、“服務之手”，而不是“主宰之手”、“掠奪之手”。二是，培育社會組織的發展，加強其承接能力，推進審批事項轉移。加強培育社會組織發展，實現公共服務從政府單一提供為主向多元參與的轉變，為政府職能向社會轉移提供保障和載體。配合行政審批制度改革和社會體制綜合改革，逐步將政府行業管理中的標準起草、評優評比、業務咨詢、統計分析、項目評估、法律服務、宣傳培訓、公益服務等職能轉移給社會組織，擴大政府購買服務范圍，推動政府由養人辦事向購買服務轉變。建立健全社會組織等級評估、分類監管、資金管理等制度，形成政府和社會監管相結合的監管格局。同時，積極引導社會組織建立健全自控自律機制，提高社會組織自律管理和自我發展能力。（作者單位：四川大學公共管理學院）