一起“法不溯及既往”的典型案例分析

陳翁斌

引言

對于發(fā)生在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）實施后，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》）實施前的未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)，但是屬于尚可采取改正措施，消除對規(guī)劃實施的影響之違法行為（以下分析均以此條件為前提），應(yīng)當按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條關(guān)于“建設(shè)工程造價”為工程違規(guī)部分造價的理解進行處罰，即罰款基數(shù)為超面積建設(shè)部分的造價，而非按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第59條第4款“建設(shè)工程造價按照有違法建設(shè)情形的單項工程造價確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價確定”執(zhí)行。

【案情回放】

2009年10月，王某在沒有按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的情況下，在溫嶺市某村建了一處房屋。2015年12月，建設(shè)規(guī)劃部門依據(jù)王某的申請，在對該房屋進行工程竣工規(guī)劃核實后，出具了建設(shè)工程《規(guī)劃驗收意見書》。《意見書》認定該房屋的單體建筑面積為220.21平方米，超過了規(guī)劃許可面積的25.23平方米，因此沒有通過驗收。建設(shè)規(guī)劃部門認為，雖然王某所建的房屋超過了規(guī)劃許可的面積，但是不屬于嚴重影響規(guī)劃的行為，經(jīng)城市管理行政執(zhí)法局處罰后，可以補辦規(guī)劃手續(xù)。于是，王某來到了城市管理行政執(zhí)法局進行申報，表示接受處罰，要求補辦規(guī)劃手續(xù)。

【觀點分歧】

王某在2009年10月開始的未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，到當年12月底房屋完工時結(jié)束，其違法行為的結(jié)果一直延續(xù)至今。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。”那么，對建設(shè)工程造價罰款基數(shù)是工程單體造價還是超出規(guī)劃許可部分面積的造價？產(chǎn)生了兩種意見。

第一種意見：對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進行建設(shè)的，工程單體造價為建設(shè)工程造價的罰款基數(shù)。

雖然2008年1月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條明確了“限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”，但是對“建設(shè)工程造價”如何計算并沒有明確。2010年10月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第59條第4款明確了“建設(shè)工程造價按照有違法建設(shè)情形的單項工程造價確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價確定。”此外，2012年9月1日施行的住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）第12款也提出了“對違法建設(shè)行為處以罰款，應(yīng)當以新建、擴建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物、構(gòu)筑物單體造價作為罰款基數(shù)。”王某于2015年12月向建設(shè)規(guī)劃部門申請，對該房屋進行工程竣工規(guī)劃核實，是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《指導(dǎo)意見》施行之后，故建設(shè)工程造價罰款基數(shù)應(yīng)為工程單體造價。

第二種意見：對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施前，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進行建設(shè)的，超出規(guī)劃許可部分的面積造價，應(yīng)為建設(shè)工程造價的罰款基數(shù)。

2008年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，對尚可采取改正措施，消除對規(guī)劃實施影響違法行為的法律責(zé)任，在第64條中表述為“限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。”對“建設(shè)工程造價”的理解，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》）有“這里規(guī)定的作為罰款計算基數(shù)的工程造價，可以考慮以下規(guī)定，對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的為工程全部造價，對未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的為工程違規(guī)部分的造價。”這一解釋區(qū)別了未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)，和未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進行建設(shè)的不同的違法程度，以罰款計算基數(shù)的不同，使未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的違法當事人，要比未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進行建設(shè)的違法當事人，承擔(dān)更重的法律責(zé)任。

【法理評析】

針對上述兩種意見，本文同意第二種意見，即超出規(guī)劃許可部分面積造價應(yīng)為建設(shè)工程造價的罰款基數(shù)。

首先，從立法角度分析。浙江省人大根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的框架下，制定了地方性法規(guī)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，明確了房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價確定，這是對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價”原則規(guī)定的進一步細化，同時也是增加當事人未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進行建設(shè)的違法成本，這對遏制無序建設(shè)、破壞生態(tài)環(huán)境、維護立法的嚴肅性具有積極作用。

對于發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施前，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，由于對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價”沒有立法解釋，因此在辦理此類案件的實踐中，各地往往存在不同認識。雖然從法的淵源來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》不是并行的法，但本案還是可以參照從舊兼從輕的法理，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價”這個原則規(guī)定理解，認定超出規(guī)劃許可部分面積的造價，應(yīng)為建設(shè)工程造價的罰款基數(shù)，而不是以《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定的房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價來確定。當然，對于發(fā)生在2010年10月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施后，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進行建設(shè)的違法行為，應(yīng)當按照違反建筑工程單體造價為建設(shè)工程造價的罰款基數(shù)進行處罰。如果浙江省沒有制定2010年10月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，那么對“建設(shè)工程造價”的自由裁量權(quán)要到2012年9月1日，住建部發(fā)布實施的《裁量權(quán)指導(dǎo)意見》時才明確。

其次，從理論角度分析。法律是通過評價和懲處功能實現(xiàn)立法的。在辦理行政違法案件、強調(diào)法律懲處功能的同時，更要注重法律的保障功能。當新法對一個行為作出的違法性評價或強化懲罰的規(guī)定時，按照“無溯及力”的原則，是不能用剛剛施行的法律指導(dǎo)人們以往的行為，更不能處罰當事人以往的違法行為。《立法法》第84條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”該規(guī)定確定了法不溯及既往的一般原則。因此，對《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施前未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為是不能按照該條例進行處罰的。

對于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價”的理解，在沒有立法解釋的情況下，全國人大法工委經(jīng)濟室、國務(wù)院法制辦農(nóng)資環(huán)保司、住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司和政策法規(guī)司在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》施行時，聯(lián)合編寫了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》，把對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，和未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進行建設(shè)的違法行為的罰款計算基數(shù)，理解為工程全部造價和工程違規(guī)部分造價，用這一學(xué)理解釋符合法律精神，我局在辦理此類案件時也是一直參照自由裁量權(quán)的理解進行處罰的。當然，隨著浙江省地方性法規(guī)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和住建部《裁量權(quán)指導(dǎo)意見》的出臺，此后發(fā)生的違法行為必須按新法進行處罰。

再次，從案件事實的角度分析。王某在2009年10月未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，超面積建設(shè)房屋至當年12月底完工，而直到2015年12月才申請建設(shè)工程規(guī)劃驗收，該違法建筑物的存在是王某從2009年10月起至當年12月底施工期間的違法行為所產(chǎn)生。雖然王某在補辦了規(guī)劃手續(xù)之前，所建房屋是違法標的物，但這一狀態(tài)是王某違法行為的繼續(xù)而不是連續(xù)。繼續(xù)狀態(tài)的核心在于只有一種違法行為，而且該違法行為的狀態(tài)持續(xù)存在；連續(xù)狀態(tài)是指有多種違法行為，而且多種違法行為基于一個故意，客觀上表現(xiàn)為同樣或類似的行為方式。王某的違法建筑物存續(xù)至今，王某的違法行為也連續(xù)至今，故應(yīng)當按照王某違法行為產(chǎn)生時的法律規(guī)定進行處罰，按照現(xiàn)行的法律對王某進行處罰顯然不妥。須知，違法建設(shè)行為和違法建筑物之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，對違法建設(shè)行為依法進行處罰后，補辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)予以違法建筑物合法化。當然，在履行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“限期改正”，即在補辦相關(guān)手續(xù)時還要考慮到王某所建的房屋是否對左鄰右舍有影響，如通風(fēng)、采光、日照等。

綜上，本文認為，本案不能因為《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》或《指導(dǎo)意見》對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價”規(guī)定為未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進行建設(shè)，工程單體造價為建設(shè)工程造價罰款基數(shù)，就把《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》或《指導(dǎo)意見》施行前的違法行為按此進行處罰，而是應(yīng)當參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》，對“建設(shè)工程造價”自由裁量權(quán)的理解，即罰款基數(shù)為違規(guī)超面積建設(shè)部分的造價進行處罰。

（責(zé)任編輯：李靜敏）