全球氣候變化治理體系有何最新成果

黃永富

【摘要】《巴黎協(xié)定》是國際社會第一次達成共識為應對氣候變化而努力，已經(jīng)成為全球應對氣候變化努力的里程碑和轉(zhuǎn)折點。但是，其所構(gòu)建的全a球氣候變化治理體系是以政治不確定性（即其有效性取決于各國領導人的政治意愿）、弱化發(fā)達國家減排和出資責任為特征的，因此，其所確定的全球減排目標恐怕難以達到。

【關(guān)鍵詞】全球氣候 “共區(qū)原則” 減排責任 【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A

全球氣候變暖是人類面臨的長期挑戰(zhàn)，也是一個復雜的系統(tǒng)性問題。據(jù)相關(guān)研究資料顯示，20世紀全世界平均溫度約攀升0.6℃；1951-2010年，全球氣溫升高的一半以上原因來自人為活動。氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn)迫切需要國際社會相互合作、有所作為。《巴黎氣候大會達成減排協(xié)定》（以下簡稱《巴黎協(xié)定》）即是這種“積極作為”的最新成果。中國政府為達成《巴黎協(xié)定》所做出的極大努力，為國際社會廣為稱道。

《巴黎協(xié)定》是全球應對氣候變化努力的里程碑和轉(zhuǎn)折點

2015年12月，聯(lián)合國氣候變化大會在巴黎正式簽署了《巴黎協(xié)定》。《巴黎協(xié)定》被認為是確立了2020年后以“國家自主決定的貢獻”為主體的全球氣候變化治理體系，是國際社會第一次達成共識為應對氣候變化而努力，已經(jīng)成為全球應對氣候變化努力的里程碑和轉(zhuǎn)折點。具體而言，《巴黎協(xié)定》有如下特征：

第一，《巴黎協(xié)定》采用“國家自主決定的貢獻”機制以實現(xiàn)全面參與。“國家自主決定的貢獻”就是各國根據(jù)各自經(jīng)濟和政治狀況，自愿做出的減排承諾。從目前的情況看，《巴黎協(xié)定》在促進包容性和實現(xiàn)全面參與上的成功是空前的。不僅發(fā)達國家，發(fā)展中國家也提出自己的減排承諾，已經(jīng)有188個締約方提交了“國家自主決定的貢獻”，接近全球排放的100%。

第二，《巴黎協(xié)定》引入“以全球盤點為核心，以5年為周期”的更新機制。之前，全球氣候治理體系的主要問題是缺乏更新機制，以致于每隔一段時間就需要啟動新的談判進程來更新各方承諾。《巴黎協(xié)定》規(guī)定自2018年起，每5年將對全球長期減排目標進行盤點，這將有助于各國政策的協(xié)調(diào)及同步加強。

第三，《巴黎協(xié)定》開啟“自下而上”的行動模式。《巴黎協(xié)定》的新機制——“國家自主決定的貢獻”，允許各國根據(jù)各自經(jīng)濟和政治狀況自愿做出減排承諾，這種“自下而上”的行動機制有別于之前全球氣候治理體系的“自上而下”的方式。比如，《京都議定書》“自上而下”議定發(fā)達國家減排目標的方式導致部分發(fā)達國家不愿接受而退出，削弱了協(xié)定的效力。

《巴黎協(xié)定》弱化了發(fā)達國家的減排和出資責任

《巴黎協(xié)定》簽署后，有些發(fā)達國家領導人高呼“國際社會這次團結(jié)一致共同應對氣候變化”，《巴黎協(xié)定》是一個“具有法律約束力”的協(xié)定，其貢獻是“歷史性”的。《巴黎協(xié)定》的簽署對于構(gòu)建包容性的全球氣候治理意義非凡，代表了未來全球氣候變化治理的新方向。那么，《巴黎協(xié)定》對全球氣候變化治理體系的貢獻到底有多大？

近些年，隨著發(fā)展中國家尤其是新興經(jīng)濟體的快速發(fā)展，發(fā)達國家越來越感受到來自新興經(jīng)濟體的競爭壓力。為保持領先地位，以美國為首的一些發(fā)達國家不顧減排責任和國際道義，傾力廢除“共區(qū)原則”①，要求新興經(jīng)濟體承擔同等減排及出資義務。在巴黎會議上，發(fā)達國家拒絕接受量化的減排責任，最后各方根據(jù)“國家自主決定的貢獻”原則自愿做出減排承諾。也就是說，《巴黎協(xié)定》所構(gòu)建的全球氣候治理體系是以政治不確定性為特征的，它能否有效執(zhí)行取決于各國領導人的政治意愿。相關(guān)各方普遍認為，這一協(xié)定并不具有法律強制力，以致于恐怕難以達到它所確定全球減排目標。

發(fā)達國家為發(fā)展中國家的減緩與適應行動提供資金支持，是發(fā)達國家在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下應盡的義務。近年來，主要發(fā)達國家一直以金融危機后的經(jīng)濟衰退為由拒絕兌現(xiàn)他們的資金承諾。在巴黎會議上，各方并未達成2020年后發(fā)達國家的出資目標，僅就發(fā)達國家氣候出資透明度問題取得部分進展，并決定在2020年就2025年發(fā)達國家出資目標以1000億美元為起點進行討論。對于《巴黎協(xié)定》第10條“損失和損害”，發(fā)達國家并不同意（尤其是美國）負有對遭受氣候變暖影響的小島國提供資金幫助的責任。

因此，《巴黎協(xié)定》實際上弱化了發(fā)達國家的減排和出資責任，這種責任由《京都議定書》規(guī)定的“必須”變?yōu)楝F(xiàn)在的“自愿”。科學研究反復證明，氣候變暖主要是由發(fā)達國家工業(yè)化所造成的。《巴黎協(xié)定》未能對發(fā)達國家設定量化的出資目標，實際上是剝奪了發(fā)展中國家獲得環(huán)境污染賠償?shù)暮戏?quán)利。可以說，盡管《巴黎協(xié)定》重申了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立的“共區(qū)原則”，但是發(fā)展中國家在巴黎會議上與發(fā)達國家就此原則展開的談判實際上是“失守”了。

我國應對氣候變化中長期戰(zhàn)略的政策建議

第一，大力吸納海內(nèi)外專業(yè)人才，切實推進國家治理現(xiàn)代化。在《巴黎協(xié)定》的談判過程中，美國等發(fā)達國家無視國際社會普遍接受的“共區(qū)原則”和國際道義，成功地拒絕承擔減排和出資責任，這再次說明美國是一個“很難對付”的國家。我國應加大力度吸納海內(nèi)外專業(yè)人才，以充實我國氣候變化領域的研究和談判團隊，切實推進國家治理現(xiàn)代化。

第二，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。《巴黎協(xié)定》的達成為私人投資指明了方向。國際能源署估計，在未來15年里，達到所有國家提出的“國家自主決定的貢獻”的減排承諾將需要16.5萬億美元的公共或私人投資，資金將從化石能源領域向清潔能源領域流動。我國在污染企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)、低碳技術(shù)的研發(fā)和推廣方面已采取了大量措施且成效顯著。今后我國可借《巴黎協(xié)定》這一“東風”進一步鼓勵私人投資者、企業(yè)和多邊金融機構(gòu)擴大對清潔能源、低碳技術(shù)等領域的投資，深入探索實現(xiàn)低碳經(jīng)濟跨越式發(fā)展的可行道路。

第三，探索構(gòu)建中歐聯(lián)合碳排放權(quán)交易所的可行性。在現(xiàn)有碳排放權(quán)交易市場建設的基礎上，我國應充分利用《巴黎協(xié)定》新的“國際轉(zhuǎn)讓的減緩成果”機制，提前探索構(gòu)建多邊碳排放權(quán)交易市場的可行性。比如，與發(fā)展較為成熟的歐洲碳排放權(quán)交易所（EUETS）構(gòu)建“中歐聯(lián)合碳排放權(quán)交易所”；也可與英國、法國、韓國等國提前探索構(gòu)建雙邊聯(lián)合碳排放權(quán)交易所的可行性。這將有利于我國在未來全球碳排放權(quán)交易市場（乃至全球氣候治理體系）的規(guī)則制定中處于主導地位。

（作者為國家發(fā)展和改革委員會國際合作中心學術(shù)委員會秘書長、研究員）

【注釋】

①發(fā)達國家在《京都議定書》下承擔量化的減排義務，而發(fā)展中國家則自愿采取減排行動并得到發(fā)達國家資金、技術(shù)等方面的支持。

責編/劉瑞一 美編/于珊