“容錯免責”需給改革者劃定“權利”邊界

【摘要】中央提倡“容錯免責”，主要是為了營造各級干部敢于改革創新的氛圍，從而提升改革創新的能力。改革有功，失敗免責，但到底造成多大的失敗可以免責，造成多大的損失必須承擔責任，這個邊界必須搞清楚。如果這個邊界不清不楚，那么“容錯免責”就很容易變成一句空話。

【關鍵詞】試錯 改革 權利 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

2016年2月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十一次會議。會議指出：“各級黨委要著力提高領導干部謀劃、推動、落實改革的能力，引導干部樹立與全面深化改革相適應的思想作風和擔當精神，既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗。”

從策略技術上來說，中央提倡“容錯免責”，主要是為了營造各級干部敢于改革創新的氛圍，從而提升改革創新的能力。因為“容錯免責”，實際上是假定任何人都不是全能的，尤其是在改革領域，總要有人先行推進，先行試驗。試驗可能成功，也可能失敗。成功了有獎勵，但失敗了需要懲罰，這是人事管理的基本原則。但是簡單適用這一原則，很可能導致大家越來越保守。因為如果不改革，可能沒有什么獎勵，但也不會有懲罰，至少能夠“旱澇保收”。如果選擇大膽改革，有獎勵當然好，但一旦有懲罰，卻很容易因此而失去未來升遷的機會。

從集體關系角度來說，這等于是賦予改革者一種改革的權利。從治理維度上來說，任何官員掌握的權力都不是一種權利，因為它是要問責的，也就是說它是外在賦予的。它的內在邏輯是，任何官員掌握的公共權力，其成本和收益是不對稱的，也就是說，它不是由掌握權力的官員自己承擔的。改革有收益、有成本，這些收益和成本都是由公眾來承擔的。而權利意味著收益和成本是內在的，是由自己承擔的。舉個例子，個人賣冰棍，無論價格高低，虧損和收益都是個人自己承擔，這個時候，賣價無論高低都是個人的權利。但公務員替國家賣冰棍，賺了是國家的，虧了也是國家的，這個時候公務員確定賣價的行為就不是權利行為，而是權力行為。賺了可以給他點獎勵，虧了肯定要懲罰，虧大了可能就讓他下崗。在這個意義上來說，“容錯免責”相當于給公務員提供了容錯的空間，也就是說他有了一定的權利，來確定冰棍的價格，而且即使現在虧了，也并不一定馬上就對他追責。

但是，“容錯免責”無論賦予公務員多少權利，這個權利歸根到底還是賦予的權利，而不是內生的權利，也就是說，公務員賣冰棍，不可能像個人賣冰棍一樣，完全是個人自己承擔虧損的責任。所以，“容錯免責”本身還需要有一個清晰的邊界：賣冰棍虧了，在多大范圍內不用承擔責任，但虧到什么地步就必須問責。換成改革就是，改革有功，失敗免責，但到底造成多大的失敗可以免責，造成多大的損失必須承擔責任，這個邊界必須搞清楚。如果這個邊界不清不楚，那么“容錯免責”就很容易變成一句空話。最后到底是否免責，還需要有最終決策權的人來確定。如果這個有決策權的人公正無私、全知全能還好辦，但實際上任何人都做不到這一點，其結果就是“容錯免責”往往流于一陣風，在改革缺乏動力的時候，變成了問責的擋箭牌，而在責任因此而流于形式的時候，“容錯免責”又不得不收回。

所以，“容錯免責”固然非常好，但是它必須要有清晰的技術邊界。這些技術性的邊界包括：能夠承擔的失敗損失是多少，期限是多長，這可能和具體的項目有關；官員個人是不是違法亂紀，是不是觸及了法律的底線，是否涉及到犯罪行為。這些技術性邊界有時候并不一定清晰，而且還有相當的爭議，甚至根本不存在。那么，這個時候就需要有一個公平、公正和公開的程序。只有這樣，“容錯免責”才能有一個良好的治理結構的支撐，才能真正變成長效機制，而不是一陣風。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導）

責編/劉瑞一 美編/宋揚