郴州市耕地占補平衡工作的困境與對策

曾曉旭，歐陽中，何斌（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

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郴州市耕地占補平衡工作的困境與對策

曾曉旭*，歐陽中，何斌
（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

摘 要郴州市地處山地丘陵區，近年來經濟社會快速發展的背后，耕地占補工作壓力持續增大。存在耕地后備資源總量少、優質資源稀缺、自然條件差異較大、地方政府重視不夠等多重問題。只有在爭取政府主要領導支持、總結已有經驗成果的基礎上，通過強化規劃計劃管控、鼓勵社會投資開發、推進耕作層剝離利用以及探索整治增加耕地用于占卜平衡的方式方法等新老辦法打出組合拳，才能確保耕地占補義務和責任的落實到位。

關鍵詞耕地占補平衡；困境；對策

2014年以來，中央對糧食安全空前重視，相繼下發了一系列保障糧食安全的政策文件。為貫徹落實黨中央、國務院的要求，國土資源部下發強化落實最嚴格耕地保護制度等系列通知，明確：“堅決落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持耕地保護優先、數量質量并重”，“堅決糾正占優補劣問題”等。隨著郴州市“大干新三年”、“交通大建設”、“城市大提質”等發展引擎相繼啟動，建設用地占用耕地驟然增多，耕地后備資源急劇減少，耕地占補平衡捉襟見肘。占優補優、占水田補水田的質量平衡新要求，更是加重了現實嚴峻形勢。

1　當前現狀不容樂觀

1.1 耕地后備資源總量較少，開墾難度較大

據2012年耕地后備資源調查成果，全市耕地后備資源83.16萬畝，包括草地、灘涂、裸地等，其中草地面積和林地面積合計占后備資源總量的95.46%（圖1）。質量等級為“一等地”和“二等地”的后備資源只占總量的32.46%，當前工程技術手段下無法進行有效開發的“三等地”占總量的56.33%（圖2）。此外，由于“封山育林”和“退耕還林”的政策影響，可使用的耕地后備資源被嚴重縮減，個別行政區的后備資源被縮減了95.73%。

圖1　耕地后備資源類型圖Fig.1 Type map of cultivated land reserve resources

圖2　耕地后備資源等級圖Fig.2 Cultivated land reserve resources map

1.2 優質耕地后備資源稀缺，開發條件不優

2014年完成的“二調”調減耕地現狀調查評價成果顯示，全市適宜開發耕地的面積只有12.56萬畝，其中可開發為水田面積4.55萬畝，可開發為旱地面積8.01萬畝。單片可開發耕地面積較小且分散，基本無連片資源。10畝以下的單片地塊占比約為47%，大于等于100畝的地塊占比為1.62%（圖3）。單塊面積小、分布散的資源劣勢，直接導致了項目的施工難度和投資成本的大幅增加。

1.3 水田資源分布及自然條件差異較大

一是分布不均且嚴重失衡?！岸{”調減耕地數據顯示，水田資源較多的地區為桂東、嘉禾和永興，分別為1.03萬畝、0.88萬畝和0.57萬畝。相比之下，個別縣市區可開水田資源不足20畝，安仁縣則完全沒有“二調”調減耕地后備資源。二是自然條件差異顯著。宜章縣已經完成的水田開發質量等級達到了水田5級標準，桂東、汝城、資興三縣山高坡陡，耕地后備資源均是依山靠山，地勢坡度、田塊面積、水源條件、土層厚度等難以達到開墾水田的有關技術要求，但此三縣的水田資源卻占了全市總量的41.74%。

圖3　二調調減耕地資源片塊數示意圖（單位：塊/畝）Fig.3 Two tone reduction of cultivated land resources piece diagram number(unit:plot/mu)

1.4 建設占用耕地持續走高，占補指標存量不足

“十二五”期間，全市報批建設用地占用耕地3304.28公頃，年均660.86公頃，年均增速為6.28%；全市確認耕地占補指標3344.14公頃，年均668.83公頃，年均增速為13.68%；全市占補指標結余不足50公頃，且各縣市區盈虧不等。結合可利用耕地后備資源情況、旱改水承諾情況、封山育林影響面積和退耕還林預期任務，在不考慮新增耕地質量的理想情況下，全市可開水田資源將在未來5～8年內全部使用完畢，可開旱土資源也將在未來15～20年內全部使用完畢。

1.5 地方政府重視不夠，相關部門間配合不力

一是部分縣、鄉政府和有關部門保護耕地的意識不強，一方面對補充耕地責任及義務歸屬存在模糊認識，另一方面也沒有較好地貫徹落實“不占或少占耕地”的基本原則。二是相關部門間協調不暢，個別部門出具可研論證拖延或是要求增加評估報告，個別縣級財政部門對項目資金撥付不及時、項目預算削減嚴重（市級項目預算整體下浮8%，個別縣市項目預算整體下浮25%）。三是部分項目所在地的施工環境不優，鄉、村、組對群眾不合理訴求和現場糾紛調處不力，嚴重影響補充耕地項目的實施進度。

2　未來發展還需多管齊下

2.1 強化規劃計劃管理，嚴格控制建設占用優質耕地

一是強化土地利用規劃整體管控和引導作用。在新編土地利用規劃時加強耕地保護力度和責任，從布局上控制允許建設區占用耕地；在參與有關部門用地選址時，引導建設項目不占或少占耕地；在土地預審環節嚴格把關，核減不合理的耕地占用需求。通過嚴格把關，2015年全市節約10%的耕地占用計劃，核減不合理用地需求43.18公頃，其中耕地占用16.52公頃。二是引導規范村民個人建房。在編制村民建房規劃時不占或少占耕地，大力推動農村空心村改造和農村集體建設用地整治，引導村民在“空心村”原址上進行個人建房，建立宅基地有償退出機制等。結合增減掛鉤實施進展，全市可改造、騰退農村建設用地面積1734.21公頃，可復墾農用地1677.56公頃，耕地647.64公頃。預計可抵補3～5年的農用地占用及耕地占補指標需求。

2.2 引導和鼓勵社會資本參與優質耕地開發

一是引導社會資本參與耕地開發。在遵循現有規范的基礎上，從資金源頭推進補充耕地指標的供給側改革。盡快確定社會投資耕地開發的模式路徑，優化社會投資耕地開發的回購程序，充分發揮社會資本靈活、簡潔與高效的優勢，調動社會力量規范有序地參與耕地開發。近三年來，全市已有近80%的土地開發項目選址立項前期工作由土地流轉承包人主導完成，且有65%以上選址立項資源并非來源于耕地后備資源數據庫，社會力量的參與潛能巨大。二是耕地開發做小成大。基于全市優質耕地后備資源少、單片面積小、地理分布散的現實條件，大規模、集中連片的耕地開發已成無米之炊。應以耕地后備資源最大化利用為中心目標，重點關注零散、細碎耕地后備資源的開發和利用，重點探索小塊資源非機械化施工的施工標準和驗收辦法。臨武縣率先采取了整鄉、整村推進模式：臨武縣香花鎮新甘村等15個村土地開發項目，選址立項面積111.6公頃，預計新增水田23.33公頃、旱土88.24公頃，該鄉鎮優質耕地后備資源使用率達到100%，在緩解資源開發難度和施工單位意愿矛盾的協調方面做出了積極響應。

2.3 大力開展耕作層剝離再利用，著力提高新開耕地質量

耕作層是農作物賴以生存的基礎，是糧食綜合生產能力的根本，是不可再生資源，必須加以保護和利用。大力推進耕作層剝離利用已是全國耕地保護工作的發展方向和趨勢。一是總結經驗、破解難題。必須總結利用“時間對應、空間不遠、承包利用”的蘇仙區耕作層剝離利用試點項目成功經驗，探討解決財政投入過大、剝離與利用難以銜接、無固定標準等突出問題，加大耕作層剝離利用創新和推進力度。二是倒逼先行。安仁縣、北湖區等水田開發資源空白縣必須走在全市前列，新開水田項目要強力推行耕作層剝離再利用，努力現實優質耕地的地理空間轉移和換位。

2.4 探索土地整治增加耕地用于占補平衡的方式方法

土地整治增加耕地用于耕地占補平衡，重點在于關注現有高標準農田或糧食主產區周邊，將現有優質耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源開發為耕地占補指標。其相對選點集中開發有著天然優勢：一是地點臨近優質耕地，土壤條件、水源條件、勞動力供給均有一定保障，開發出來的耕地等級質量也較高。二是有利于承接并進一步擴大當地已有優質耕地的生產功能，提高當地村民集體組織的經濟效益，同時也容易被當地村民所接受和認可。三是目標定位明確，可開發規模、質量等容易被獲取和掌握。四是工程布置較為單一，資金規模量能夠控制在可以接受的范圍內。據估算，全市優質耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源在2000公頃上下。土地整治增加耕地用于占補平衡如能突破政策瓶頸，必將為當前緊缺的優質耕地指標儲備注入一針強心劑。

2.5 加強組織領導和部門協調

一是各級國土資源部門要主動向當地黨委、政府匯報占補平衡政策的新變化、新要求，闡明面臨的主要困難并提出可行的解決辦法，為爭取領導重視和決策提供充分的依據。二是各級黨委、政府要堅決貫徹落實黨中央國務院落實最嚴格的耕地保護制度要求，要為占優補優提供組織保障、財力保障。三是相關部門要站在政府的高度，摒棄部門利益，為占補平衡項目提供大力支持。四是項目所在地的鄉鎮、村、組要做好群眾工作和相關協調工作，營造良好的施工環境，確保土地開發項目的順利實施。

The Dilemma and Countermeasures of the Cultivated Land Requisition Compensation Balance in Chenzhou

Zeng Xiaoxu,Ou Yangzhong,He Bin
(Chenzhou Bureau Land and Resources,Chenzhou Hunan 423000)

Abstract:Chenzhou City locates on hill area,which aggravates the difficult of farmland balance besides the reason of high speed development.The lack of farmland reserve resources,none of the highquality resource,the big-gap among nature conditions and no seriously take from government are the problems which keep the farmland balance work at bay.The only way-out must gain the leader’s support firstly,and take useful methods like enforce the planning management,encourage the participation of social fund,advance peel-off and re-utilize the plough layer of farmland,study on boundary-exploit etc..

Key Words:farmland balance;problems;strategy

收稿日期：2016-1-11；改回日期：2016-3-7。

*第一作者簡介曾曉旭，男 ，現任郴州市國土資源局副局長，黨組成員 。

文章編號：1672-5603（2016）01-059-3

中圖分類號：F301.21

文獻標識碼：A