我國專業社會工作法規政策的發展階段及階段性特色

◎李錦順 胡妮琴

我國專業社會工作法規政策的發展階段及階段性特色

◎李錦順 胡妮琴

李錦順 博士，副教授，華南農業大學社工系副主任，碩導，主要研究社會組織和社會工作。廣州市重大行政決策論證專家、廣州市社會組織專家庫專家。廣州市社會組織公益創投活動優秀專家。

（一）宏觀布局階段（2002-2006年）：中共中央頂層設計社會建設是本階段的鮮明特色

社會工作以科學的理論和知識為基礎，以解決社會實際問題為目的和導向。隨著我國解決弱勢群體的實際能力的增強，開始關注社會建設，不斷進行實踐總結和理論探索，逐漸形成了加強社會建設的指導思想和政策框架。

2002年11月，黨的“十六大”報告第一次將“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的奮斗目標提出來。提出要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實，到本世紀中葉基本 實現現代化。

2003年10月，十六屆三中全會把構建社會主義和諧社會作為黨的執政目標。這是在黨的文件中第一次把和諧社會建設放到同經濟建設、政治建設、文化建設并列的突出位置，從而使市場經濟、民主政治和先進文化三位一體的總體布局，擴展為包括和諧社會在內的四位一體的總體布局。

2006年10月，黨的十六屆六中全會召開。這是改革開放以來專門研究社會建設的中央全會。其通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》主要內容有：

提出了構建社會主義和諧社會的重要性和緊迫性。指出我國社會存在不少影響社會和諧的矛盾和問題。構建和諧社會是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證，是全面貫徹落實科學發展觀、從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務；我國發生了經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，為了把中國特色社會主義偉大事業推向前進，必須堅持以經濟建設為中心，把構建社會主義和諧社會擺在更加突出的地位。

提出了構建社會主義和諧社會的總體要求、目標任務和原則。提出要科學分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。《決定》提出要以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。從人民安康、社會安定、國家充滿活力三個方面論述了和諧社會的目標任務，提出了構建社會主義和諧社會必須堅持以人為本、科學發展、改革開放、民主法治、正確處理改革發展穩定的關系和堅持在黨的領導下全社會共同建設的原則。

全會對當前和今后一個時期構建社會主義和諧社會作出了部署。要堅持協調發展、加強社會事業建設；要加強制度建設、保障社會公平正義；要建設和諧文化、鞏固社會和諧的思想道德基礎；要完善社會管理、保持社會安定有序；要激發社會活力、增進社會團結和睦。

這次全會對社會工作具有獨特的意義。該決定第一次明確地提出：“建設宏大的社會工作人才隊伍”，這標志著我國社會工作發展正式被納入中央政策議事日程，中國社會工作政策與法規的建設將得到快速發展，后續不斷有新的針對社會工作的政策、法規、條例以及辦法的出臺。從此，我國開啟了社會工作發展的新篇章，社會工作迎來了發展的春天。

這一階段，在黨中央不斷總結經驗和理論探索基礎上，逐漸形成了加強社會建設的指導思想和政策框架，社會工作政策的頂層設計特征突出。中央對和諧社會理論的探討，是社會工作法規政策的起點。

（二）重點推進階段（2007-2012年）：人才建設導向是本階段的突出特色

這次全會對社會工作具有獨特的意義。該決定第一次明確地提出：“建設宏大的社會工作人才隊伍”，這標志著我國社會工作發展正式被納入中央政策議事日程，中國社會工作政策與法規的建設將得到快速發展，后續不斷有新的針對社會工作的政策、法規、條例以及辦法的出臺。從此，我國開啟了社會工作發展的新篇章，社會工作迎來了發展的春天。

黨的十六屆六中全會為社會工作人才隊伍建設指明了方向。2007年2月，民政部發布《關于開展社會工作人才隊伍建設試點工作的通知》，積極貫徹落實了十六屆六中全會提出的戰略目標任務。決定采取條塊和點面相結合的方式，優先在省會城市、計劃單列市開展社會工作人才隊伍建設試點工作，各省、自治區、直轄市民政部門選擇一批市轄區或者民政服務類事業單位進行綜合試點或者單項試點。

2011年11月，中央組織部、中央政法委、民政部等18個部門和群團組織聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》。該意見提出，加強社會工作專業人才隊伍建設是構建社會主義和諧社會的一項重大而緊迫的戰略任務；指出要大力加強社會工作專業教育培訓，根據社會工作專業人才隊伍現狀和經濟社會發展趨勢，統籌規劃社會工作專業教育培訓，切實加強社會工作專業人才職業道德建設，大力開展社會工作專業培訓；指出要積極推動社會工作專業崗位開發和專業人才使用，研究制定社會工作專業崗位開發設置政策措施，以基層為重點配備社會工作專業人才，明確相關事業單位社會工作專業崗位；引導相關社會組織吸納社會工作專業人才，加大相關行政部門和群團組織使用社會工作專業人才力度，建立社會工作專業人才流動機制、社會工作專業人才和志愿者隊伍聯動服務機制；建立以崗位職責要求為基礎，建立健全社會工作專業人才評價制度、表彰獎勵制度；做好社會工作專業人才薪酬保障工作。

2012年4月，中央組織部、中央政法委、民政部等19個部門和群團組織根據《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等文件，出臺《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》，該規劃除對社會工作專業人才隊伍中長期建設提出總體要求外，還對2011-2020年的主要任務、體制機制與重大政策、重點工程、保障措施等提出了具體要求。該規劃提出的戰略目標與2011年的《意見》基本保持一致，但更加具有可操作性。《規劃》提出，我國到2020年社會工作專業人才隊伍建設的總體目標是建立健全社會工作專業人才法規、政策和制度體系，造就一支結構合理、素質優良的社會作專業人才隊伍，使之適應構建社會主義和諧社會的要求，滿足人民群眾日益增長的社會服務需求。規劃首次明確了社會工作專業人才隊伍包括社會工作服務人才、管理人才和教育與研究人才三類人才，并從發展目標和主要舉措兩個方面對這三類人才隊伍建設的主要任務提出了要求。對社會工作專業人才建設的管理體制機制以及培養、評價、使用和激勵政策進行了全面部署，還提出了建立健全社會工作專業人才管理體制機制、培養政策、人才評價政策、人才使用政策、人才激勵保障政策等體制機制與重大政策，以及社會工作服務人才職業能力建設工程、綜合素質提升工程、培養引進工程等十大工程。

該階段的突出特征是，專業社會工作方面的政策法規以人才的培育為中心和抓手，政策出臺不久各省的社會工作就呈現出前所未有的發展勢頭。遵循著國家的頂層設計，民政部等部門據此延伸出操作層面的政策，上位的宏觀政策驅動專門性政策特征突出。在中央高度重視下形成的國家層面的政策法規事實上確認了我國社會工作發展的必要性，營造了社會工作發展的良好環境，為以后具體社會工作領域政策法規的建設奠定了基礎。

（三）全面推進階段（2012-2014年）：政府購買服務、推進社工機構發展導向是本階段的主要特色

社會工作得以全面發展并得到社會大眾的認可，是以其服務做支撐的，其工作方式和助人的價值觀也是以其服務為支撐的。高素質的社會工作專業人才隊伍，主要也是在其服務中鑄造成型的。2007年之后，不少地方圍繞政府購買社會工作服務的政策制度、體制機制、方式方法等進行了一系列實踐探索，在拓寬服務領域、深化服務內涵、提高服務質量、滿足社會需求等方面取得了重要成果。

為了解決我國政府購買社會工作服務存在的政策制度不健全、體制機制不完善、規模范圍較小等問題，解決社會工作服務和人民群眾不斷增長的社會服務需求相比尚有較大差距的問題，2012年11月，民政部、財政部出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，強調加大財政投入力度，逐步拓寬政府購買社會工作服務范圍、擴大政府購買社會工作服務規模、提升政府購買社會工作服務質量，有效滿足人民群眾個性化、多樣化、專業化服務需求；規定了各級政府是購買社會工作服務的主體，購買對象是具備相應能力和條件的社會組織和企事業單位，購買范圍重點圍繞城市流動人口、農村留守人員、困難群體、特殊人群和受災群眾的個性化、多樣化社會服務需求，組織開展政府購買社會工作服務。另外，還規定了政府購買社工服務的編制預算、組織購買、簽訂合同、指導實施的程序以及政府購買服務的監督管理。

為了解決民辦社會工作服務機構規模較小、服務能力不足、扶持力度不大、規范管理不夠等問題，2014年4月民政部出臺了《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，規定民辦社會工作服務機構可直接向民政部門申請登記，要加強對民辦社會工作服務機構履行章程、開展活動、使用資金的監督管理和推動信息公開；要加強民辦社會工作服務機構能力建設，增強民辦社會工作服務機構內部治理能力，著力提升民辦社會工作服務機構服務水平，建立健全民辦社會工作服務機構聯系志愿者制度，加強民辦社會工作服務機構黨群組織建設；切實發揮社會工作行業組織促進民辦社會工作服務機構發展的功能作用，支持社會工作行業組織發展，推進民辦社會工作服務機構行業自律，積極做好民辦社會工作服務機構行業服務；建立健全民辦社會工作服務機構支持保障體系，鼓勵社會力量支持和參與民辦社會工作服務機構發展，鼓勵社會工作專業教師創辦民辦社會工作服務機構。

該階段社會工作政策法規解決業務從哪里來、應該由什么樣的機構來承接的關鍵性問題。這些法規政策促進了社會工作實務領域的擴充和發展，涌現出了一批又一批致力于服務各類弱勢群體的社會組織和專業社工機構。各地的民政部門結合國家的政策方針，根據本地實際，制定了更加明確具體的可操作性辦法。特別是廣東，加大了對民辦社工機構的培育扶持力度，通過公益創投、補貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持民辦社工機構的成立和初期運作，民辦社工機構數量、結構、規模、服務及管理水平發展和提升很快。

（四）規范建設階段（2014年以來）：標準化建設導向是本階段主要特色

社會工作服務項目的標準化建設，是促進社會工作服務規范、專業化的重要推動力量。隨著開展社會工作服務的組織、機構的不斷壯大，面對共同的服務，不同的社會組織，甚至同一家社工機構提供的服務都出現差異。為使社會工作服務獲得最佳秩序，有必要對社會工作活動或其結果規定共同使用的規則，以促進社會工作實現最佳社會效益。

2014年12月，民政部發布《社會工作服務項目績效評估指南》和《兒童社會工作服務指南》行業標準。《社會工作服務項目績效評估指南》規定了社會工作服務項目績效評估目標、原則、主體、內容、方法和程序；明確了社會工作服務的評定標準和質量評估標準、完善了評估制度，建立事前評定、事中監管和事后評估相結合的綜合績效評估體系，有效規范了政府購買社會工作服務的評估監管工作。《兒童社會工作服務指南》規定了兒童社會工作服務原則、服務的范圍和類別、服務流程、服務技巧、督導、服務管理和人員等要求。

2016年2月，民政部發布《老年社會工作服務指南》行業標準。該標準規定了老年社會工作的術語和定義、服務宗旨、服務內容、服務方法、服務流程、服務管理、人員要求和服務保障等，適用于社會工作者面向有需要的老年人及其家庭開展的社會工作服務。該標準的研究制定和發布實施，對總結推廣各地老年社會工作實務經驗，科學規范、正確引導老年社會工作服務行為，充分發揮老年社會工作者在養老服務業中的專業作用，切實保障老年社會工作服務質量具有重要促進作用。

該階段突出特征是，社會工作政策法規越來越細致，規范性特征越來越強，對社會工作實踐的影響越來越明顯。隨著時間的延長，這個特征會越來越突出。社會工作標準化建設，鮮明地體現出對實踐過程的反思和總結，體現了社會工作以實踐和解決問題為基礎導向的特征，必然要對社會工作專業化、規范化和職業化發展產生重大影響。