健全行政執法檢察監督機制的對策建議

摘 要：檢察機關要積極發揮打擊、預防、教育、保護等職能作用，深入開展生態環境司法保護專項工作，嚴肅懲治和有效預防破壞生態環境違法犯罪及其背后所涉及的職務犯罪，促進生態壞境的建設、開發和保護，全力服務于構建生態效益與經濟效益、社會效益“共贏”的發展格局，為建設碧水藍天、綠色崛起的社會經濟提供強有力的司法保障。

關鍵詞：行政執法；檢察監督；對策

黨的十八大報告則進一步強調把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。十八屆四中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”作為國家治理體系的重要內容，環境治理是由我國的經濟、社會發展的客觀需求決定的，也是生態文明建設的根本要求。優化生態環境，是實現科學發展、綠色崛起的基礎。檢察機關要積極發揮打擊、預防、教育、保護等職能作用，深入開展生態環境司法保護專項工作，嚴肅懲治和有效預防破壞生態環境違法犯罪及其背后所涉及的職務犯罪，促進生態壞境的建設、開發和保護，全力服務于構建生態效益與經濟效益、社會效益“共贏”的發展格局，為建設碧水藍天、綠色崛起的社會經濟提供強有力的司法保障。

一、環境行政執法檢察監督實踐探索

環境污染的治理，預防比懲罰更加重要。開展生態環境司法保護專項行動，依法監督各執法機關按照職責依法對破壞生態環境的違法犯罪行為進行查處和打擊。明確重點打擊對象，加大執法辦案力度，依法懲治大氣污染、水體污染、土壤污染等環境污染違法犯罪行為。檢察機關要監督森林公安部門根據《森林法》、《刑法》對盜伐林木、濫伐林木、非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木等違法犯罪行為進行重點打擊。監督國土資源部門、公安部門根據《礦產資源法》、《刑法》對非法占用農用地、非法采礦、破壞性采礦等破壞生態資源的違法犯罪行為進行重點打擊。監督水務部門、公安部門根據《水法》、《刑法》對非法采砂、傾倒垃圾、渣土、毀壞防汛、水文監測設施等違法犯罪行為進行重點打擊。監督環保部門、公安部門根據《環境保護法》、《刑法》對違法排放污染物、偷排偷放、超標排放等污染環境違法犯罪行為進行重點打擊。要加強行政執法監督力度，對各執法機關作出的涉及生態環境行政處罰案件進行調卷審查、執法檢查，對不移送案件線索、以罰代刑、有案不立、立而不偵、偵而不結等違紀違法行為進行監督，依法履行偵查監督和批捕、起訴職能，有效監督各執法機關嚴格依法辦案。

2014年1月至2015年4月，共監督行政機關移送破壞環境資源類案件1866件2229人，監督公安機關立案偵查破壞環境資源類案件1639件1984人。全國檢察機關共批捕污染環境、非法采礦、盜伐濫伐林木等破壞環境資源犯罪嫌疑人10084人，起訴28707人。近年來，檢察機關查辦了一批重點案件，如甘肅、寧夏檢察機關查辦的騰格里沙漠污染事件背后4名環保部門工作人員瀆職犯罪案件，河北省衡水市污水處理費稽征所所長李來麗濫用職權不征、少征城市污水處理費的瀆職犯罪案件，浙江省寧波市港航局原黨委書記、副局長馮華濫用職權，長期放縱碼頭長期違法經營，偷排建筑渣土（泥漿），造成重大經濟損失和人員傷亡的瀆職犯罪案件等。

2014年10月20日，貴州省金沙縣環保局被金沙縣檢察院因行政不作為告上了法庭。這起首例由檢察機關提起、以行政機關為被告的公益訴訟案件。其依據為貴州省高級法院2014年4月出臺的《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》。《意見》第12條規定：“國家機關、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對涉及生態環境的具體行政行為和行政不作為提起環境行政公益訴訟，要求有關行政機關履行有利于生態文明建設有關的行政管理職責。”13條第（1）項明確規定：“人民檢察院是公益訴訟的主體。”

二、環境行政執法檢察監督法律依據

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，對于環境行政執法進行檢察監督，是由檢察機關的憲法定位決定的。1954年憲法以及《人民檢察院組織法》都明確規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。1982年憲法規定，“檢察機關是國家的法律監督機關”。《人民檢察院組織法》第5條將檢察權規定為“直接受理案件的偵查、審查批準逮捕、提起公訴，支持公訴”、“對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督”、“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督”和“對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督”等職能。民事訴訟法和行政訴訟法中將檢察監督限縮在訴訟監督范圍。檢察機關所擔負的法律監督職能應當衍生出全面監督國家機關實施法律的職責。確立適度的檢察監督范圍，應當將檢察監督定位在對執法和司法的監督上，要將行政過程和行政執法活動納入檢察監督的范圍。

檢察機關是國家的法律監督機關，對于檢察權的性質，長期以來爭論不休。主要有“行政權”說、“司法權”說、“行政司法權”說、“法律監督權”說。我國“一府兩院”的憲政體制決定了檢察權是不同于立法權、行政權、審判權的第四種權力，檢察權是法律監督權。檢察機關的法律監督職能在行政訴訟法中被限定在訴訟監督范圍，主要強調對審判權的直接監督和對行政權的間接監督。但是相對于審判權，行政權是更加需要約束的權力。行政權對公民進行著從“搖籃到墳墓”的關照，行政權的膨脹已是不爭的事實。作為法律監督機關，檢察機關更應該發揮出對行政權的制衡功能。對于行政執法領域中的行政不作為、亂作為等侵害國家和社會公共利益的行政違法行為，檢察機關有權也有責任進行監督和制約。

三、環境行政執法檢察監督方式路徑選擇

1.轉變辦案方式，確保辦案質量

加強偵查監督工作，實行提前介入，引導偵查機關、行政執法機關及時固定、收集、獲取證據，構建揭露違法、指控犯罪的證據體系。嚴格執行最高人民檢察院、公安部發布的刑事案件立案追訴標準，對于達到案件追訴標準的案件線索及時移送、督促移送有管轄權的機關立案偵查。針對破壞生態環境違法犯罪作案手段隱蔽、獲取證據難度大等情況，適時運用以事立案手段，在固定部分案件證據后再接觸相關犯罪嫌疑人。要深入研究破壞生態環境違法犯罪的發案特點和規律，注意發現破壞生態環境違法犯罪案件執法中存在的傾向性問題，研究執法辦案過程中遇到的新情況、新問題，推廣深挖窩案串案等方面的經驗做法，增強工作的實效性和針對性。要找準容易發案的重點部位和薄弱環節，研究防范對策，對執法辦案中發現的污染生態環境、破壞自然資源等問題，要積極采取檢察建議、糾正違法、督促起訴等方式，督促有關行政執法機關依法履行職責，完善管理機制，規范執法行為，消除社會危害。

2.加強與有關行政執法部門配合

虛心向有關部門和專家學習請教，了解、熟悉、掌握相關系統、領域和行業的法律法規和業務知識，對辦案中遇到的專業性、技術性強的問題，主動請有關部門和專家釋疑解惑。與有關部門建立相關行政調查案件的通報機制，及時了解和掌握相關部門調查處理的破壞生態環境資源的案件情況，發現涉嫌瀆職等職務犯罪案件線索，商請有關部門及時移送。對嚴重破壞生態環境資源的案件，及時介入行政調查，把行政調查和檢察調查有機地結合起來同步進行，相互配合，相互監督。在監督行政機關執法過程中，及時向行政部門發出檢察建議，或結合案例以案釋法，提高有關人員執法水平，促使其依法行政。

3.深入查辦環境污染和生態破壞背后職務犯罪

檢察機關應充分發揮反瀆職能，加大查辦環境污染瀆職侵權案件力度，從配合有關部門處理重大安全事故和環境污染事件，到積極主動查辦國家機關工作人員危害土地資源、礦產資源、森林資源、水電資源等能源資源和破壞生態環境的瀆職犯罪案件。但通過辦案發現土地、城建、水源等領域能源資源和生態環境的違法犯罪案件之所以屢禁不止，與一些國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權甚至徇私舞弊、官商勾結、錢權交易具有直接的關系。在辦案中檢察機關要堅持“預防為主、綜合治理”方針，發揮預防犯罪的先期屏障作用，促使生態保護和建設的重點真正從事后治理向事前保護轉變，強化從源頭防治污染，從源頭上扭轉生態惡化趨勢。“一旦此‘上游工程’運行順利，將可大大減輕下游公害糾紛處理上的負擔。

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