新型城鎮(zhèn)化背景下我國耕地保護(hù)的困境與制度創(chuàng)新芻議

摘 要：如何建立有效的耕地保護(hù)機(jī)制，降低機(jī)會成本，使耕地保護(hù)的外部效益得到回歸和補(bǔ)正是亟待解決的的問題。本文分析了耕地保護(hù)的困境與成因，并對制度創(chuàng)新建設(shè)進(jìn)行了初步的思考。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù)；制度創(chuàng)新

一、問題的提出

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地?cái)?shù)量減少是一種難以避免的現(xiàn)象，如何在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，保護(hù)我們有限的耕地是我們必須面對的一個難題。 沒有建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，造成機(jī)會成本過高，外部效益沒有得到及時回歸和矯正，耕地保護(hù)者的利益受到損失，耕地保護(hù)中的利益分配不公平，是我國目前耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量過速減少和下降的主要根源。從國際經(jīng)驗(yàn)和中國國情來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期階段將是耕地保護(hù)形勢最嚴(yán)峻、壓力最大的時期。目前，以快速耕地非農(nóng)化為代價的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已難以為繼，走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，注重保障糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益。這就對新時期耕地保護(hù)提出了新的更高要求。因此，有必要對我國耕地保護(hù)的現(xiàn)狀與成因進(jìn)行認(rèn)真梳理，總結(jié)其癥結(jié)所在，從而為進(jìn)一步完善我國的耕地保護(hù)政策、進(jìn)行耕地保護(hù)的政策創(chuàng)新提供思路與參考。

二、我國耕地保護(hù)的困境與成因分析

（一）集體土地所有權(quán)主體的模糊，虛化了村集體組織對耕地保護(hù)的義務(wù)。目前由于我國農(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，民主建設(shè)相對滯后，村農(nóng)民集體組織只是一個抽象的概念，農(nóng)民缺少行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，雖然把集體土地的經(jīng)營管理者規(guī)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會，但這些組織只是集體所有土地的經(jīng)營管理者，而非所有者。實(shí)踐中，集體土地財(cái)產(chǎn)所有者代表往往被村委會主任等少數(shù)人把持，土地的農(nóng)民集體所有實(shí)際上異化為鄉(xiāng)村干部小團(tuán)體所有，集體土地所有權(quán)主體出現(xiàn)了虛位或易位的問題。這些小團(tuán)體為了個人利益，乘機(jī)利用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用大發(fā)其財(cái)，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為有增無減，根本起不到保護(hù)耕地的作用。

（二）地方政府保護(hù)耕地的力度不夠，加劇了耕地被建設(shè)占用。一些地方政府作為耕地的直接管理者，非但沒能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，相反，還以政府行為違法占用耕地。不少地方政府為求發(fā)展，搞大規(guī)劃，隨意圈地，建立各種名目的開發(fā)園區(qū)，有些城鎮(zhèn)則大量圈地，形成“開而不發(fā)”成片曬太陽的開發(fā)區(qū)。中央政府和地方政府在耕地保護(hù)上形成如此大的反差，究其原因主要有兩方面：一是為維護(hù)地方政府正常運(yùn)行而要征地。我國目前實(shí)行中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財(cái)政制度，土地出讓金是地方政府獲取預(yù)算外資金的重要來源“以地生財(cái)”成為許多地方政府管理土地的至高準(zhǔn)則。二是為政績需求而大量進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。長期以來，對一屆地方政府的政績評價都集中在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與具體指標(biāo)上。由于侵占耕地外延式的開發(fā)建設(shè)，成本低，似乎更能凸顯領(lǐng)導(dǎo)在其任期內(nèi)政績，因此，一些地方提出了城市“一年一個樣，三年大變樣”的口號，還有一些地方為建各類園區(qū)招商引資，打出無償使用土地的“旗號”。政府對土地需求的“胃口”越來越大，結(jié)果是大量耕地被圈占。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下和耕地預(yù)期受益的不穩(wěn)定，動搖農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性。一方面，我國長期的二元結(jié)構(gòu)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異，大部分農(nóng)民把進(jìn)入城鎮(zhèn)享受城市文明生活作為自己追求的人生目標(biāo)。另一方面，由于長期形成的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益非常低下“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象時有發(fā)生，不少農(nóng)民認(rèn)為“堅(jiān)守耕地就是維持貧窮，“保護(hù)子孫田”與“保護(hù)貧窮”己成為當(dāng)前農(nóng)民的一個矛盾心態(tài)。

三、我國耕地保護(hù)的制度創(chuàng)新與政策思考

（一）增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。一方面為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了貢獻(xiàn)，另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此，應(yīng)從耕地生態(tài)價值及發(fā)展權(quán)價值考慮，對保護(hù)耕地的農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償。可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民保護(hù)耕地，并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)償農(nóng)民和通過購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼農(nóng)民，前者是通過補(bǔ)貼不同農(nóng)作物生產(chǎn)的相對利潤來鼓勵預(yù)期的農(nóng)作物的生產(chǎn)，后者則是通過購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，限制農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)利用，同時獲得在城市建設(shè)更多面積的許可。

（二）構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。通過構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，內(nèi)化耕地保護(hù)的全部成本與效益，給予保護(hù)耕地的農(nóng)民和地方政府以市場價格確定的耕地保護(hù)成本補(bǔ)償或外部效益補(bǔ)償。提高地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的收益，也即提高了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成本，使耕地成本與建設(shè)用地成本形成真正的市場競爭。在這樣的競爭機(jī)制下，農(nóng)民會更加珍惜耕地資源，地方政府也會抬高“用地門檻”，會認(rèn)真地進(jìn)行耕地保護(hù)的成本收益分析，從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮耕地保護(hù)的重要性，而不是僅僅從政治任務(wù)的角度權(quán)衡保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的取舍。所以，耕地保護(hù)中的種種問題主要還是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，解決耕地保護(hù)問題的主要出路也在于建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，才能充分調(diào)動地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的主動性與積極性。實(shí)行耕地有償保護(hù)，也是體現(xiàn)社會公平。

（三）設(shè)立耕地保護(hù)稅。為了使耕地保護(hù)的成本得到社會穩(wěn)定的補(bǔ)償，就有必要設(shè)立相應(yīng)的稅收項(xiàng)目，使享受耕地保護(hù)好處的各行各業(yè)對耕地保護(hù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于此稅收主要針對耕地農(nóng)用與發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)之間巨大的機(jī)會成本差異，因此“耕地保護(hù)稅”，主要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)征收，全部轉(zhuǎn)為耕地保護(hù)補(bǔ)償基金。

（四）確立耕地“全要素”保護(hù)制度。強(qiáng)化耕地保護(hù)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前只重?cái)?shù)量保護(hù)、輕視耕地其他要素保護(hù)的管理理念，逐步形成數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時間等五大要素并重的管理認(rèn)知，確立耕地資源“全要素”保護(hù)制度：保證耕地?cái)?shù)量，確保耕地紅線不突破；保護(hù)耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能提升；保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化空間格局，實(shí)現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)空間配置；統(tǒng)籌安排利用時序，協(xié)調(diào)代際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)耕地資源在時序上的優(yōu)化利用。五大要素保護(hù)缺一不可。在此基礎(chǔ)上，形成耕地保護(hù)用途管制、整治提質(zhì)、產(chǎn)能提升、空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)增值、權(quán)益保障“六位一體”融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地資源、保障糧食安全、保證農(nóng)民權(quán)益的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（五）完善政績考核制度，調(diào)動地方政府的耕地保護(hù)積極

性。當(dāng)前我國對各級政府工作業(yè)績的考核大多集中在GDP的增速、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、招商引資的數(shù)量、工業(yè)項(xiàng)目的多少等經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)上，由此導(dǎo)致每屆政府都要做出自己的政績，從而催生出眾多的形象工程，而這些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的開發(fā)建設(shè)。那些決定地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的資源消耗、生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)基本上被忽略。因此，應(yīng)徹底改變只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量的政府政績考核機(jī)制，把以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想真正落實(shí)到政府考核中，消除培養(yǎng)“形象工程’、‘政績工程”的土壤，杜絕急功近利的短期行為，把耕地占用計(jì)入國民經(jīng)濟(jì)的成本核算之中。

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