北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共政策沖突及“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”機(jī)制研究

摘 要：北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)由于地方立法權(quán)及政策制定權(quán)的存在，使得目前這一地區(qū)存在六個(gè)不同的地方政策體系，不同政策體系之間的政策沖突已嚴(yán)重阻礙這一地區(qū)之間的交流與合作。研究北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政策沖突產(chǎn)生的原因，探索“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”相關(guān)機(jī)制，對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)全方位發(fā)展具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)；公共政策沖突；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、區(qū)域公共政策沖突的內(nèi)涵

要理解區(qū)域公共政策沖突的內(nèi)涵，需將其拆分為“區(qū)域公共政策”與“公共政策沖突”兩部份分別釋義。“區(qū)域公共政策”主要研究如何通過(guò)政策的促進(jìn)作用安排與調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)要素的組合和空間配置，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域持續(xù)發(fā)展。“公共政策沖突”是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級(jí)政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾的一種表面化的態(tài)勢(shì)和現(xiàn)象，俗稱“文件打架”。結(jié)合“區(qū)域公共政策”與“公共政策沖突”兩部份含義，本文中所闡述的“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共政策沖突”特指在構(gòu)建與發(fā)展北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的過(guò)程中，不同政策主體所制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件之間存在矛盾的區(qū)際沖突。

二、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政策沖突的現(xiàn)象描述

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在推進(jìn)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，未形成有效的協(xié)作發(fā)展機(jī)制，各城市主體之間真正意義上的合作流于形式，其實(shí)仍是“各自為政”，導(dǎo)致出現(xiàn)各類政策沖突。從這些沖突的內(nèi)容上看，可以歸納為以下幾種現(xiàn)象：

（一）政策導(dǎo)向性及產(chǎn)生的效益互相沖突。北部灣區(qū)域中的各個(gè)政策主體制定政策的導(dǎo)向或有差異甚至是相互矛盾，由政策導(dǎo)致的結(jié)果和產(chǎn)生的效益也會(huì)出現(xiàn)不同。如在區(qū)域招商引資方面，有的政策主體或會(huì)采用鼓勵(lì)性政策和優(yōu)惠政策，但在帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的污染，有的政策主體或會(huì)采用限制性政策，禁止污染企業(yè)的準(zhǔn)入，由此亦會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。

（二）政策標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定互相沖突。這類沖突會(huì)表現(xiàn)為區(qū)域中一個(gè)地區(qū)的政策規(guī)范比另一地區(qū)的政策規(guī)范更多地限制市場(chǎng)主體的權(quán)利。還有在同一事項(xiàng)上一個(gè)地區(qū)的政策規(guī)范比另一地區(qū)的政策規(guī)范給市場(chǎng)主體設(shè)定更多的義務(wù)，包括行政許可設(shè)定上的許可條件更多、行政處罰設(shè)定上的處罰種類增多，規(guī)定更高的市場(chǎng)產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證體系及標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）行政管轄范圍互相沖突。在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)中，由于地域與一體化程度仍不成熟等原因，存在一些可能涉及各地方行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)交叉的領(lǐng)域。對(duì)于有利可圖的事項(xiàng)，各政策主體往往爭(zhēng)著在政策中設(shè)定管轄；對(duì)于無(wú)利可圖的事項(xiàng)，各政策主體又會(huì)出現(xiàn)不聞不問(wèn)甚至相互推諉的現(xiàn)象，造成了許多行政管轄設(shè)定上的政策沖突，“執(zhí)法打架”、“政出多門”、“管轄權(quán)爭(zhēng)議”等問(wèn)題都有會(huì)隨之產(chǎn)生。

三、北部灣區(qū)域政策沖突產(chǎn)生的主要原因

區(qū)域公共政策沖突是區(qū)域協(xié)作治理中必然會(huì)出現(xiàn)的一種情況，它的形成原因是多種多樣的，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）不同政策主體間存在利益沖突。在缺乏有效的區(qū)域行政監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督部門的情況下，“公共的悲劇”就會(huì)產(chǎn)生，不同的政策主體為追求自身利益最大化，有政策制定權(quán)的機(jī)關(guān)就會(huì)把憲法和法律賦予的政策制定權(quán)力當(dāng)作是謀取地方利益和部門利益的工具，出現(xiàn)“地方保護(hù)主義”和“部門保護(hù)主義”的現(xiàn)象。

（二）區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制不成熟。由于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)同城一體化進(jìn)程還未發(fā)展成熟，在信息傳遞與共享、協(xié)作機(jī)制方面存在問(wèn)題。其一，區(qū)域政策信息傳遞存在障礙。政策信息不能公開(kāi)透明，不但影響政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的公民參與，且不利于各政策主體之間的協(xié)調(diào)溝通。其二，區(qū)域內(nèi)未形成長(zhǎng)效協(xié)作治理機(jī)制。一是北部灣區(qū)域各主體間的政策制定權(quán)力沒(méi)有相對(duì)明確清晰的界定，區(qū)域公共政策的制定和執(zhí)行的權(quán)力相對(duì)分散；二是在區(qū)域內(nèi)缺乏真正法律意義上的區(qū)域公共政策管理機(jī)構(gòu)，是政策沖突產(chǎn)生的重要原因。

四、建立“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”機(jī)制研究

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件之間相互抵觸和矛盾，給政策建設(shè)帶來(lái)極大危害。基于此，采取有效措施對(duì)政策沖突問(wèn)題進(jìn)行治理，建立沖突協(xié)調(diào)機(jī)制勢(shì)在必行。

（一）探索有效的區(qū)域行政一體化機(jī)制。在北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略背景下，建立區(qū)域行政一體化機(jī)制是大勢(shì)所趨。其一，應(yīng)探索建立區(qū)域行政一體化決策機(jī)制，包括行政決策中樞機(jī)制、咨詢機(jī)制和參謀機(jī)制三位一體的民主決策化機(jī)制；其二，建立北部灣區(qū)域行政一體化的執(zhí)行機(jī)制，負(fù)責(zé)執(zhí)行區(qū)域決策，落實(shí)區(qū)域制定的各項(xiàng)措施。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)區(qū)別于區(qū)域各地方政府獨(dú)立行使政策執(zhí)行權(quán)利，各地方政府則需通力合作，配合委員會(huì)執(zhí)行區(qū)域一體化頒布的公共政策。

（二）建立區(qū)域內(nèi)溝通協(xié)調(diào)、信息共享機(jī)制。在一體化建設(shè)和走向成熟的進(jìn)程中，需建立讓各個(gè)政策主體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和信息共享的機(jī)制。其一，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)電子政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，將各地方的政策信息進(jìn)行及時(shí)發(fā)布、互通共享；其二，定期與不定期的進(jìn)行區(qū)域公共政策信息交流會(huì)議，協(xié)調(diào)各政策主體間的矛盾。

（三）構(gòu)建區(qū)域內(nèi)公共政策統(tǒng)一監(jiān)評(píng)機(jī)制。通過(guò)依法成立的區(qū)域公共政策統(tǒng)一監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立對(duì)區(qū)域內(nèi)公共政策制定和實(shí)施統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以有效而有力的治理各區(qū)域的公共事務(wù)。可探索設(shè)立獨(dú)立的“北部灣區(qū)域監(jiān)評(píng)委員會(huì)”，管理人員由各區(qū)域地方代表的專業(yè)人士組成，委員會(huì)直屬中央政府領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域政策進(jìn)行監(jiān)管與評(píng)估。在區(qū)域政策執(zhí)行的過(guò)程中，委員會(huì)運(yùn)用科學(xué)的手段，做好事中監(jiān)管和事后評(píng)價(jià)工作。

建立北部灣“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”機(jī)制是一個(gè)不斷矯正完善的過(guò)程，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府樹(shù)立“一榮俱榮，一損俱損“的思想，通力合作，才能不斷減少政策沖突，將北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為中國(guó)-東盟開(kāi)放合作的基地和交流中心。

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