淺談現形勢下行政事業單位內控存在問題及應對措施

[摘 要] 內部控制是一個單位管理本單位經濟活動的一種重要手段，其制度建立的健全和有效實施與否，關系到一個單位的發展潛力和管理效率。文章就目前行政事業單位內部控制建設存在的問題入手，進行了分析，并從強化領導干部責任、做好頂層設計等方面就加快推進行政事業單位內部控制提出了相應的措施建議。

[關鍵詞] 行政事業單位；內部控制；存在問題；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 103

[中圖分類號] TP39 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）23- 0193- 03

行政事業單位內部控制是指單位通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

目前，我國行政事業單位在內控建設方面依然面臨著巨大的挑戰。如何改變粗放式內部控制管理現狀，保證國有資產安全，從源頭上預防腐敗，適應新形勢下管理和服務要求等，這些問題都亟待解決。因此，在現形勢下全面推進行政事業單位內部控制建設，不僅是有效防范和管控單位經濟活動風險，提升單位公共服務效能和內部治理水平的長效保障機制，更是規范權力運行，預防源頭腐敗，構建“不能腐”體制機制的重要舉措。

1 內部控制現存的主要問題

1.1 內控意識薄弱

在我國，行政事業單位主要是履行國家職能、提供社會公共服務的組織機構。行政事業單位內部控制實施目標具有明顯的公共屬性，這就導致長期以來，行政事業單位的負責人將單位工作重心放在強化本單位服務或者職能上，簡單地認為，做好對社會的公共服務，上級組織認可，社會公眾滿意，就很好地履行了職能，年度考核結果也會不錯，而對建立健全單位內部控制的重要性、現實意義和長遠影響認識不足。另外，由于行政事業單位的資金來源與企業不同，其資金主要來源于政府撥款，按預算從財政無償取得，不需要付出成本代價，因此對于進行內部控制，內生動力天然不足。

行政事業單位內部控制覆蓋了單位整個經濟業務活動運行全過程，涉及到全員職工，無論從開始的內控制度建設，到落實執行的整個過程，還是執行過程和執行結果的監督檢查，都要多個部門的協同，需要強有力的組織和領導。單位負責人對內控認識不足，自然導致整個單位全員的內控意識薄弱。內控意識薄弱的單位，在內控工作的開展上，或尚未建立內控制度，或內控制度不健全，或內控缺乏可行性和執行力、落實不到位，導致內控工作流于形式，從而使單位內部出現了諸多管理上的漏洞。

1.2 不知如何進行

財政部于2012年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并于2014年1月1日起在全國施行。這對于建立符合我國實際的行政事業單位內部控制體系，發揮內部控制對于我國行政事業單位管理的作用，具有重要意義。但有些單位，多年來未把內部控制納入單位的工作重心，缺少這方面的研究與實踐，至今尚未啟動或仍處于建設初期階段。內部控制是一項業務性和綜合性都非常強的工作，涉及到單位經濟業務活動的全過程，由于受專業水平和內部管理基礎的限制，對單位內控建設的重點和關鍵環節不明確，感覺無所適從、不知從何下手，導致這些單位無法按照要求開展內部控制的建設與實施工作。

在《內控規范》施行兩年之后，去年年底，財政部再次下發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，一方面是提醒各行政事業單位這項工作是一項長期、持續開展的工作；同時也進一步明確了推行這項工作的意義、開展方式、工作重點和保障措施等，在當前反腐、加強監督的背景下，下發指導意見是非常必要的、也是非常及時的。為了使行政事業單位內控工作有的放矢，財政部于今年6月24日，又發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》財會[2016]11號，同時一并發布了內控基礎性評價指標體系，對單位內控建設目標和內容要求進一步具體細化，針對單位內控建設的薄弱環節和共性問題，以定量和定性結合的方法，幫助單位進一步梳理內控建設思路，提高建設質量，這將消除一些單位內控建設中的畏難情緒，為推動內控制度的建立與實施提供了重要工具。

2 內部控制應對措施

2.1 內控建設應納入責任考核

要解決行政事業單位內部控制存在的問題，必須要強化內部控制意識，首先是單位領導干部的內部控制觀念和意識。由于行政事業單位負責人在單位內部控制體系中居主導地位，對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，行政事業單位內控能否有效實施，關鍵在單位負責人，一把手的重視和參與程度，直接決定內控建設工作的成效。目前，對領導班子年度責任考核的內容主要是發揮職能作用的情況，包括思想政治建設、領導水平、工作實績、反腐倡廉以及完成重點任務等方面的實際成效；對領導干部年度考核，主要是德、能、勤、績、廉等方面的現實表現，并未具體涉及到內部控制開展的成效，因此領導責任很難落到實處。要增強單位負責人的內控意識，落實內控的領導責任，應把單位內部控制建設情況納入領導干部年度考核。把考核和追責問責結合起來，一方面嚴格考評問責力度，另一方面引導和要求他們切實提高對內控建設的認識，強化自身責任感，強化自我監督和自我約束的自覺性，不走過場、講口號，而是真正參與到內控建設的過程中來。在提升自覺意識的同時，通過開展培訓、宣傳教育等方式，培養全體職工的內部控制意識，有效調動各方面積極因素，上下協同、部門協同，營造單位良好的內部控制環境。

2.2 內控建設要堅持頂層設計

行政事業單位內控建設要堅持頂層設計，要從整體架構、制度設計、機制設計上加以解決。首先是全面性。內控建設是行政事業單位的一項綜合性管理活動，涉及財務、人事、組織、業務、監督等多個部門，必須要全面有效，即內部控制體系應該涵蓋行政事業單位的各項經濟業務活動以及相關崗位，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，做到機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分，確保對所有涉及內部控制人員進行約束，任何人不能超越該制度所賦予的權利；其次是現實性。一定要緊密結合本單位實際情況進行建設，根據自身業務性質、業務范圍、管理構架，科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規程。要特別注意內部管理的薄弱環節和風險隱患，如涉及內部權力集中的資金分配使用、國有資產監管、政府投資、重點項目等，合理配置權責，細化權力運行流程，明確關鍵控制節點和風險評估要求，提高內部控制的針對性和有效性。另外在執行層面要考慮其可操作性，能量化的盡可能量化，將定性的內容形成定量指標，將復雜的內部控制問題簡單化、可視化、通用化、標準化；三是系統性。行政事業單位內部控制是一個系統工程，整個運行過程是一個有機的整體，對于內部流程，要認真梳理、合理調整，即要相互聯系、相互配合、相互協同，又要體現內部牽制原則，堅持不相容職務相互分離， 做到分事行權、分崗設權和分級授權，確保不相容機構和崗位之間全責分明，相互制約、相互監督。二者有機結合，內部控制才能有成效；四是前瞻性。行政事業單位內部控制，就目前來講還主要是經濟業務方面，隨著管理的深入和規范，會逐步擴展到全面業務控制甚至延伸到非經濟領域，從而實現行政事業單位的全面內部控制，而絕不僅局限于預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、項目管理、合同管理等內容。因此，在內控建設總體設計時，要充分留有余地，把整體框架搭建完整，在系統建設時預留接口。建立起內部評價體系，將其成為內控建設工作的新常態，并把每一次的評價結果都納入基礎數據庫，通過分析比較，發現問題，總結經驗和不足，不斷修改完善，內控建設才能不斷向前推進，內控的生命力也就在于此，長期積累沉淀下來，這是一筆寶貴的資源。

2.3 內控建設要以信息技術做支撐

現代信息技術的發展對人類社會政治、經濟、文化產生了巨大沖擊，信息技術已滲透到各個領域，改變了我們的生活，也改變了傳統的管理模式。越來越多的行政事業單位用信息化的手段進行業務管理，信息公開、網上申報、業務審批、專業的信息管理系統等，大大提高了管理效率、拓展了服務范圍、同時提升了政府的公信度。

行政事業單位開展內部控制同樣離不開信息化平臺的支撐。通過信息化，一是可以改變單位各項經濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。內部控制涉及到單位多個部門，這些部門間既需要業務協同、又要相互制衡。行政事業單位通常各個部門各司其職，一項重要業務活動全過程往往集中于一個部門，部門之間在信息上缺少溝通，更談不上相互審核、互相監督了。利用信息化的手段，把各部門、各項信息統一納入系統進行集中管理，既保證了信息的真實可靠，又實現了信息透明、資源共享。二是可以促進單位管理方式向規范化、自動化的方式轉變。與上市公司、企業集團相比，行政事業單位決策機制隨意性較大；內控監督又不像企業那樣獨立，企業內控監督部門通常直接向董事會匯報，因其職責主要是監督管理層執行內控規范情況，而行政事業單位不存在董事會，內控監督主體就有缺位的可能，這樣就會導致監督的獨立性不足，沒有很好的監督，推進內控的效果就會打折扣。用信息化手段進行管理，將內部控制嵌入信息系統之中，通過組織設計、方法和流程來促使內控規范化運行，可以實現行政事業單位內控管理的程序化和常態化。三是還能提高整個單位業務活動的運行效率，降低人力成本，提高管理質量和管理效率。由于有了信息化支撐，信息及時傳遞，信息交流和溝通變得更加便捷；信息資源的開放和共享，使的信息間的融合更加有效，運行效率和管理質量的提升，必將大大提高行政事業單位公共服務的效率效果和社會滿意度。

4 結 語

綜上所述，行政事業單位內部控制是貫穿于整個單位經濟業務活動全過程的自我調控體系，是一項不斷調整完善、任重而道遠的工作。內控的實施，不但控制了單位經濟活動的風險，強化對內部權力運行的制約，也從制度上為領導和職工構筑了防護層。全面提升對內控的認識，加快推進內控建設，必將提高行政事業單位公共服務的效率效果，促進單位更好更快地發展。

主要參考文獻

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