行政處罰制度之完善

摘 要：行政聽證制度是現代行政程序的核心制度。行政處罰聽證制度在保障行政相對人合法權益，保證行政處罰決定的合法性和合理性等方而發揮著重要的作用。實踐中，行政處罰聽證適用范圍過窄、聽證筆錄法律效力低等問題使行政處罰聽證制度的作用沒有得到充分發揮，因此履待完善行政處罰聽證制度。

關鍵詞：行政處罰；聽證制度；現狀與問題；完善

一、行政處罰聽證制度存在的問題

（一）行政處罰聽證制度適用范圍過于狹窄。目前我國行政聽證程序在行政處罰領域適用范圍過于狹窄，有違行政公正原則的要求。我國到現在為止還沒有一部單獨的行政聽證法，而在《行政處罰法》中也僅僅用了三個條文來闡述行政聽證制度的適用范圍、適用程序以及其他注意事項。此種列舉式的規定，雖然在最后用了“等”字看似作了補充，但是在理論界仍有較大的爭議。胡錦光、劉飛宇學者認為此處的‘等’并不是在列舉不盡情況下所作的概括規定，而只能理解為是一種立法上的技巧，即在將來條件成熟需要進一步擴大聽證程序的適用范圍時，無需修改行政處罰法的規定，只需要在單行法律中增加聽證程序適用范圍，就能夠達到擴大聽證程序適用范圍的效果。由此可以看出，如果在立法方面不進行更加具體詳實的規定，這一程序性制度無法得到更好更加具體的實施。

（二）行政處罰聽證程序的啟動主體過于單一。目前我國行政處罰聽證程序的啟動主體過于單一，無法體現行政公正原則的要求。根據目前我國《行證處罰法》中的相關規定，能夠作為聽證程序啟動主體的僅為受行政處罰行為影響的行政相對人，也即依法被行政機關給予具體行政處罰的公民、法人或其他組織。除此之外還明確規定了當事人可以要求行政機關進行聽證的，行政機關就應當舉行聽證，不得拒絕。而這也只限于某些處罰，其余的行政機關就可以選擇舉行或者不舉行。這就意味著立法者在規定聽證程序的啟動方式時更傾向于行政機關掌握主動權。

（三）行政處罰聽證筆錄的法律效力較低。聽證筆錄是指聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書而記載，是對整個聽證過程的客觀記錄。聽證筆錄在聽證程序乃至整個行政程序中具有重要的意義，聽證制度的價值能否實現，相當程度上取決于對聽證筆錄的效力認定。對聽證筆錄的法律效力未作規定，理論界和實務部門對此存有較大的分歧。實踐中各地各部門的做法也并不一致，這大大降低了筆錄的法律效力。

二、完善我國行政處罰聽證制度的對策

（一）擴大行政處罰聽證適用范圍。筆者認為應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。因為，就剝奪相對人的權利性質而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優于財產權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現有聽證制度的一個缺陷。所以，筆者建議若在《行政處罰法》中修改聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內容。

（二）修改啟動程序規定。建議增加處罰機關主動舉行聽證的規定。可以參考《行政許可法》第46條將《行政處罰法》第42條有關規定修改為：法律、法規、規章規定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。即行政機關可以依申請也可依職權組織聽證，同時將申請聽證的主體范圍擴展到利害關系人。

（三）確立聽證筆錄在最終決定中的現實效力。確立聽證筆錄在行政聽證程序最終決定中的現實效力，更有利于實現行政聽證和行政公開。為此筆者建議《行政處罰法》須明確規定真實、全面、合法有效的聽證筆錄作為聽證程序終結后行政機關做出處罰決定的唯一根據的法律地位，據此可以參考《行政許可法》聽證制度中的“案卷排他原則”。明確聽證筆錄在行政機關作出的最終決定中的現實效力符合現代行政聽證制度的本質要求，同時也能更好的體現行政公正原則中有關案卷排他原則的要求和行政公開原則當中對聽證程序結果公開的要求，在完善行政聽證制度的過程中將行政公正和行政公開原則落到實處。

結語：縱觀行政聽證制度在我國行政處罰領域的發展情況，我們必須正視其中存在的問題，在貫徹執行這一程序性制度的同時，借鑒國外發達國家在這一方面的先進經驗，盡快完善我國行政聽證制度。

參考文獻：

[1] 彭天欣：《行政處罰聽證制度研究》[D].華東師范大學，2013年