法律視閾下農村家庭養老的困境及對策研究

摘要：以法律為切入視角，分析和總結農村家庭養老的困境及其原因，引發對農村家庭養老模式的新思考。得出結論，應該從健全現有家庭養老法律支持政策出發，通過提高農村老年人收入，弘揚孝道文化，因地制宜發展農村社會化養老服務等措施來完善農村家庭養老。

關鍵詞：法律視角；農村家庭養老；困境；對策

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5702-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.066

Study on the Dilemma and Countermeasure of Rural Family Endowment in Legal Perspective：Taking X County of Jiangsu Province as an Example

GUO Jian-ping，MIAO Jun-hua

（School of Public Management，Hohai University， Nanjing 210098，China）

Abstract： The dilemma of rural family endowment and the cause of this dilemma were analyzed and summerized in the perspective of law and polices. It raised a new way of thinking about the mode of rural family endowment. The conclusion showed that we could improve the rural family endowment by perfecting family pension law and policy，improve the rural elderly income，carry forward the culture of filial piety，adjust measures to local conditions development of rural social endowment service.

Key words： legal perspective； rural family endowment； dilemma； countermeasures

早在20世紀末，中國各方專家學者就對養老模式進行了較多的探索和研究。近些年，隨著社會人口老齡化和新型城鎮化進程的加快，人們對養老問題的關注更甚以往。中國由于歷史、經濟、文化等原因，家庭養老一直以來都是備受推崇的養老模式。穆光宗[1]認為家庭養老親情滋養、其樂融融的功能是獨一無二的，是人類社會傳承千年最根本、最可靠的養老模式。而在農村地區，家庭更是老年人養老最有力的保障。穆光宗[2]認為相較于社會養老和自我養老，家庭養老的功能更完備，更能保證老年人的滿意度。包括老年人的經濟支持、情感支持和照料支持。

但在新型城鎮化和老齡化的雙重背景下，農村傳統家庭養老模式受到了前所未有的沖擊和挑戰。劉若實[3]指出，隨著家庭結構的變化、老齡化進程加快、大量勞動力外流和農村居民觀念的變化等因素對家庭養老模式提出了諸多挑戰。此時，僅依靠原有的道德自律已無法切實保障農村老年人的贍養權益，需要法律和道德共同發揮作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。在十八屆四中全會依法治國理念指引下，家庭養老法律政策已得到了不斷修訂和完善，但在具體執行中仍面臨許多現實困境，使其難以發揮應有的作用。在分析法律政策支持下農村家庭養老存在的困境及原因基礎上，以法律為切入視角，結合實際情況提出完善農村家庭養老的思考和建議。

1 農村家庭養老的現狀

隨著人口出生率和死亡率的持續下降、人口平均預期壽命的延長，中國老齡化形勢日益嚴峻。據《2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2015年底，中國65周歲以上的老年人口已經超過1.4億，占總人口比例達到10.5%。而這一情況在農村更是突出，據人口專家預測到2020年中國農村65周歲以上老年人口的比例將達到14.0%～17.7%?？梢?，農村不僅是中國老年人最多的地區，也是老齡化程度和老年人口撫養比例最高的地區[4]。此外，隨著城鎮化不斷推進，大量農村剩余勞動力向城市轉移，這在加劇農村老齡化態勢的同時使得農村的養老保障問題變得更加棘手。加上計劃生育政策的實施，家庭結構發生重大改變，生育率下降、家庭規模減小，打破了家庭成員原有的養老資源平衡，家庭功能受到一定的沖擊，使得依附于家庭的農村養老陷入困境。

1.1 江蘇省X縣農村家庭養老的現狀

X縣建于1961年，全縣人口約61萬，是個典型的以家庭養老為主的縣城。長期以來，農業是其主導產業，主要農作物水稻、小麥、玉米等，經濟收入取決于農作物的收成。X縣下轄19個行政村，其中經濟薄弱村占大多數，村集體可支配收入幾乎為零，甚至有些年份還負債累累。由于歷史、資源、地域等原因，縣城的工業基礎比較薄弱，僅有的工廠也是以原始加工類或科技附加值少的小企業為主，吸納勞動力的能力很弱。隨著新型城鎮化的推進，為了增加家庭收入，農村青壯年勞動力開始向外輸出，由此X縣農村民生得到很大改善。目前，X縣農村已經有70%的勞動力轉向非農產業，農民的人均可支配收入提高到1.5萬元，實現增長“十一連快”。另一方面隨著農村勞動力持續向非農產業轉移，農業、農村出現了農忙季節缺人手、務農勞動力老齡化、農業兼業化副業化等趨勢。而留守的老弱婦孺，務農常常是維持家庭生活的惟一手段。根據X縣農村的實際情況，將從經濟供養、生活照料、精神慰藉三部分來分析農村家庭養老現狀。

1.1.1 經濟供養 經濟供養是實現老年人老有所養的基礎和前提，子女對老年人的經濟供養水平直接關系到老年人晚年生活的質量，老年人只有具備了一定的物質基礎才能進一步滿足其他的發展需求。在農村，受養兒防老傳統思想的影響，老人視子女為老年生活最大的依靠，其中兒子為經濟贍養的主要承擔者，女兒只需承擔生活照料的義務。隨著時代的發展，養兒防老的觀念逐漸在轉變，女兒也會給予一定經濟支持，這在改善老人的生活上起到很大作用。但總體來說，子女對老人的經濟供養水平普遍較低，農村中低齡老人大多選擇自養自助方式養老，通過耕種農作物來獲取經濟收入，惟有在喪失勞動能力的情況下才會完全依靠子女。在生病住院時，子女的經濟供養就顯得更為重要，根源在于農村老人的收入來源單一、收入較低，無法承擔巨額的看病費用。大多數老年農民都存在著健康問題，按村衛生室人員的說法，“富貴病”（高血壓、糖尿病等）在農村老年人中的發生率超過50%。調查中更常見的是“腰腿疼痛”、“腦?！钡炔?。

1.1.2 生活照料 老年人對家庭提供的生活照料需要程度與其年齡、身體狀況有密切聯系。按照人口學的定義，60～69歲為低齡老年人口，70～79歲為中齡老年人口，80歲以上為高齡老年人口。一般來說，老年人年齡越高其身體各項機能越退化，相應其健康狀況也越下降，即此時老年人對家庭養老提供的生活照料需求程度最高。隨著勞動力不斷外遷，農村老年人與子女居住方式發生了變化，距離也在逐漸擴大，老人從子女身上得到的生活照料相應減少。因而，日常生活中老人和老伴的互相支持和照顧最為常見，當老人患上重大疾病時，子女才會特意從工作地趕回來。可見，農村家庭對老年人提供的生活照料支持正逐漸弱化，農村老年人的生活照料問題更加突出。尤其是失能半失能老人的生活照料，家庭養老的傳統做法已無法應對，這種人口壓力必然會向社會擴散。

1.1.3 精神慰藉 農村一直盛行養兒防老的養老理念，子女承歡膝下已成為老人老有所養的最好愿景。但是青壯年勞動力的大量外流，農村地區健全家庭越來越少，空巢老人問題在農村很典型，客觀上造成對老人精神慰藉的缺位。在X縣農村最為常見的是五口之家，家庭人口數主要集中分布在3～6人這一區間。但隨著子女外出，農村空巢老人和獨居老人數量不斷上升，其中空巢老人2.5萬人，接近老人總數的1/4。相對來說，農村老人經濟需求度較低，在土地保障下，溫飽早已不成問題。但平時身邊缺少子女陪伴，文化娛樂活動幾乎沒有，加上經濟條件有限，老人內心的孤獨和寂寞找不到排遣的途徑，導致老人的失落感比較重。其實，農村老人對精神生活關注和要求并不高，即使這樣，農村老人的精神需求往往還是會被忽視。這和部分子女對贍養義務的認知誤區有關，將贍養費的給付等同于贍養責任的履行，卻對老人的精神健康不聞不問，讓老人晚年生活深陷孤獨。有些老人年老后不能創造財富價值，又不想成為子女的負擔和累贅，甚至以自殺的方式結束自己的生命。可見，農村老人的精神生存狀況十分令人堪憂。

1.2 農村家庭養老的法律政策現狀

農村現行家庭養老法律政策，是以《憲法》為基礎，《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》和《民事訴訟法》相配合，《老年人權益保障法》（2015年修正）為主，行政法規、部門規章、司法解釋等的系統規定?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā肥悄壳瓣P于老年人的專門法律，以保障老年人的合法權益、弘揚中華民族敬老、養老、助老美德為立法宗旨，明確規定了贍養人范圍和經濟供養、生活照料、精神慰籍等方面應承擔的責任和義務。此外，老年人權利在程序保護方面也有明確的規定。首先老年人在贍養糾紛訴訟中享有法律援助權，此外根據《民事訴訟法》相關規定，法院對于老年人的起訴一般實行優先立案、優先審理、優先執行，從而及時維護老年人的合法權益。

2 法律視角下農村家庭養老的困境及原因分析

在新型城鎮化背景下，農村傳統的家庭養老模式受到沖擊和挑戰，陷入了困境。因此，以法律為切入視角，分析和總結農村家庭養老存在的困境并進行原因分析?；诖?，本研究選取江蘇省X縣的3個行政村進行調查，在訪談50位老人、大約10位年輕人及村干部的基礎上，有以下發現。

2.1 供養主體缺位弱化了家庭養老功能

在計劃生育政策實施下，中國家庭結構呈現出“四二一”的倒金字塔結構，家庭規模小型化、核心化趨勢明顯[5]。而隨著新型城鎮化進程的推進，為了尋求更多的發展機會，農村勞動力外流成為一種普遍現象。2015年末X縣外出務工人數就占六成，而且每年以5%的趨勢增長。子女外出務工客觀上造成家庭供養主體的缺失，使得“父母在，不遠游”失去了其實現基礎。而有能力的農村人口，尤其是青壯年勞動力在城市立穩腳跟后也許不再返回鄉村，而農村老人隨遷的可能性很小，一方面是老人的意愿，更重要的是家庭的承受能力，導致留守老人在農村所占比例越來越高。雖然子女外出在經濟供養方面可以為老人提供更多的支持，而在生活照料和精神慰藉方面支持力就相對減弱。但對留守老人而言，子女的生活照料和精神慰藉才是他們最需要的。家庭養老法律明確規定家庭成員應該經?？赐蛦柡蚶夏耆?，但法律規定也抵不過現實中“?；丶铱纯础痹跁r間和空間上的障礙。雖然法律原則上規定用人單位應保障贍養人探親休假的權利，但大多數中小企業從業者并沒有這一待遇，想回家卻苦于沒時間。如果可以結合《勞動法》給予配套支持，那么“常回家看看”就有了時間保障。

2.2 經濟方式改變降低了家庭養老保障度

隨著社會分工的細化，脫離傳統小農的其他生存方式的可選擇性，導致傳統的勞動經驗不再為年輕人所尊崇，從而直接影響著傳統家庭意義上老人在家庭生產中的權威。與此同時，現代法律強調民主、平等，保護公民的財產權也意味著老人對財產不再有絕對的控制權，老人家庭中的權威地位隨之下降。而農村老年人普遍收入較低，按照江蘇省城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準為每人每月105元，另外80～89歲、90～99歲以及百歲老人額外有每月50元、100元和300元的尊老金。雖然仍有勞作能力的老年人可以有種地養殖等收入，但根據調查，在X縣農村從事農業活動每年每667 m2純收入約1 000元。大部分老年人反映這些收入僅夠維持日常開銷。在中國傳統觀念里，父母習慣將生平積蓄花在兒女教育、結婚、建房上，老人基本沒有積蓄，年老后從經濟供養到生活照料都要依賴子女，贍養意味著物力財力的付出，當這種付出造成義務人生活負擔加重甚至威脅其生存時，就會出現贍養糾紛甚至不履行贍養義務等事件發生，從而影響到農村老人的養老狀況[6]。但在農村，由于老年人的受教育程度普遍不高，法律意識很是匱乏，甚至還有老人壓根不懂法律。所以，即使子女不孝，老人也很少會運用法律武器維護自身利益。

2.3 法律意識淡薄阻礙了養老權益的維護

在基層治理方面鄉規民約發揮著更重要的作用，鄉規民約是農村地區居民約定俗成的一種社會行為規范。一旦村民發生某些違規行為，就依照鄉規民約來處理，從而維護特定區域的社會秩序。正是受傳統習慣影響，民眾對法律政策缺乏認同感。根據X縣3個農村的相關訪談，50位老人中80%表示對法律陌生，不具備基本的法律常識。剩余20%對法律有一定認識的老人大多是退休教師、醫生或者村干部等。還有部分子女將贍養父母停留在個人道德層面，還未上升到法律層面。

民眾法律意識淡薄，一方面是因為公民受古代“重刑輕民”法律傳統影響，直至現在仍有普通百姓認為法律所調整的就是殺人、盜竊之類的犯罪行為，到迫不得已才運用法律維權[7]。另一方面，法律過于剛性容易造成“贏了官司、輸了親情”的局面。實際生活中，法律所明確的權利、義務容易被傳統習慣所取代。例如法律上規定兒、女具有同等贍養義務，但農村地區養兒防老觀念根深蒂固。盡管中國家庭養老法律支持體系從實體到程序、從內容到執行都有較為明確的規定，對于鞏固家庭養老，保護老年人權益打下堅實基礎。但現實生活中，尤其是農村地區，贍養及相關糾紛一旦發生，家庭養老法律往往遭遇困境。由于親情障礙和對法律的認知誤區，多數老人不到萬不得已不會選擇法律手段維權。另一方面，傳統習慣對家庭養老的約束力已大不如從前，而且不具備法律效力，發生贍養糾紛后，受傷害最大的往往是老人，因而提高老人法律意識是維護養老權益的重要途徑。

2.4 家庭養老替代性資源缺乏造成養老負擔沉重

X縣現有養老機構19家，其中公辦養老機構占一半以上，共有床位1 239張，現服務老人約300位，絕大部分服務對象為五保老人。民辦養老機構7家，床位共有450張，入住率不到20%。其余老人均選擇家庭養老以及家庭養老為主、社區機構養老為輔的社區養老。從養老機構的低入住率和服務對象可以看出，家庭養老仍是X縣最主要養老方式，農村地區更是如此。同時，由于農村經濟水平、養老觀念等原因，社會化養老也尚未建立起來。

但根據農村養老現狀，家庭養老的替代性資源又是迫切需要的，尤其是對失能老人和半失能老人的照護。一是失能、半失能的空巢老人，子女在外打工無法進行照護，但老人又必須時刻有人在身邊護理照料；二是“久病床前無孝子”，護理知識的匱乏和過長時間的照料會讓照顧者身心疲憊，對整個家庭會造成沉重的心理壓力。然而，目前對于農村失能和半失能老年人的照料護理問題仍然找不到解決的方式。農村的敬老院面向的對象是生活能夠自理的五保老人，失能和半失能老人無法入住。由于資金有限，敬老院的護工少且缺乏專業護理知識，只能應付日常的生活照料和簡單服務，失能和半失能老人即使入住也得不到較好的照護。而民辦養老機構因為收費較高，農村家庭難以負擔，也很少有農村老人入住。受疾病的困擾，一方面，有效勞動力弱化；另一方面，醫藥費支出增加造成養老成本提高，更有疾病嚴重的農民，還需要家庭其他勞動力照顧，使得原本并不富裕的家庭越來越陷入困境。

3 法律視角下完善農村家庭養老的對策建議

長期以來，農村老年人養老主要依賴家庭養老，由子女為老年人提供物質、精神、照料等方面支持。與此同時，農村地區缺乏家庭養老的替代性資源，老年人的晚年生活缺乏照料，其晚年生活不容樂觀，老人的養老問題愈發嚴峻。而僅依靠道德自律已不能很好地保證老年人的權益，需要法律政策對家庭養老進行補充支持，從而促進農村家庭養老模式的進一步完善。

3.1 提高農村老年人經濟收入

由于城鄉基本養老保險水平的巨大差距，農村目前主要還是靠家庭養老，老人因缺乏經濟地位使其權益得不到保障[8]，除了要通過發揮孝文化等傳統美德以及完善法律和政策之外，提高農村老年人收入刻不容緩。首先要通過加大籌資力度，提高城鄉居民基本養老保險個人繳費以及政府補貼額度，加大財政支持力度，調整財政支出結構，加大貧困人群參保的補助，或將部分扶貧和補貼資金直接用于城鄉居民基本養老保險制度建設等措施，逐步提高農村地區基本養老保險養老金支付水平。近年來，農民遇到一些新情況，既面臨農產品價格“天花板”和補貼“天花板”，又面臨農業生產成本“地板”抬升，還面臨工資性收入增長可能放緩的局面。要促進農民增收，政府應加大財政支農投入力度，在鞏固原有增收渠道的情況下，支持農民創業富民行動，鼓勵農民創業就業，推進農村的一、二、三產業融合發展，多途徑開辟財產性收入渠道。同時，加快農業信息基礎設施和信息技術推廣運用，加快農村電子商務發展，培育更多“電商示范村”支持農民發展網店。另外可以借鑒德國農村土地置換做法，即當農村老年人達到一定年齡，可以自愿選擇把自己的土地置換成較高額的養老金，使得他們有足夠的資金頤養天年。

3.2 加強農村家庭養老配套支持政策

長期以來家庭養老這一模式的實施主要依靠社會道德的約束，而在社會劇烈變化的當下，子代對父代的報恩意識受到越來越大的沖擊和削弱。道德的約束力是有限的，要讓家庭養老政策落到實處必須要依靠法律法規規范?，F有家庭養老法律政策以倡導性為主，現實性支撐不足。而家庭養老的完善，除了進一步健全現有法律外，必須要其他相關配套政策支持才能發揮應有的效果。而當代日本政府也實行了一系列有利于推進家庭養老的措施，如與老人同住的家庭以及低收入家庭贍養老人可以得到養老、醫療等多方面的津貼。新加坡政府在各項社會保障制度以及購房政策上對子女承擔贍養責任予以支持。目前中國也急需探索對幾代同居家庭、贍養老人的困難家庭、失能老人家庭以及為照顧老人而返鄉的農民工家庭等提供一定的家庭養老津貼或稅收優惠政策等，可以通過重點扶持農戶家庭農場吸引農村青壯年勞動力返鄉。2014年南京市實施“五類老人”在申請政府購買的居家養老服務的同時，如果其子女兒媳愿意在家照顧“五類老人”，從被聘用上崗擔當養護任務起，每月可領取政府發給的300元（照顧半失能老人）或者400元（照顧失能老人）的補助工資，這無疑是家庭養老支持政策的一種嘗試。

3.3 弘揚和強化農村孝文化

長遠來看，弘揚孝道文化是解決農村家庭養老困境的治本之策[9]。如今農村老年人合法權益得不到保障，很大原因在于子女和晚輩乃至全社會淡化了對老人尊重和愛戴的傳統文化。因而全社會要大力推廣“百善孝為先”的傳統孝道，宣揚尊老愛老美德，傳播“尊老愛老模范”事跡，努力增強人們的孝道認同感和歸屬感，使孝道內化為個人的精神追求，外化為自覺行動。借鑒古代養老與視學相結合以及對孝德教育的高度重視，在義務教育中加強尊老愛老教育，可以將開學第一課設到養老機構或請老人到校講課等方式將孝元素傳遞給每一位學生，進而影響到每個家庭，營造全社會尊老敬老氛圍。

另外，大力宣傳家庭養老法律政策來強化孝文化的重要性。依法治國成為基本國策以來，公民法律觀念已有所改觀，但不少地區仍存在不懂法的群眾。通過嚴加查處不贍養老人、虐待遺棄老人、侵犯老人權益等典型案件，引導和規范人們的行為，敦促人們自覺自愿尊重和贍養老人，使尊老敬老成為社會風尚。農村因子女不孝被告上法院的案例很少，但是這并不說明現實中子女不孝順老人的個案很少，而是“清官不理家務事”的傳統觀念影響了司法救濟功能的發揮。盡管法律具有強制力，但是真正通過法律手段解決與子女矛盾的老人卻很少，擔心“贏了官司輸了親情”。所以不是萬般無奈，老人不會輕易選擇法律途徑維權，從這方面看，法律在支撐家庭養老方面起著重要的防線作用和兜底作用。

3.4 因地制宜發展農村社會化養老服務

在人口老齡化背景下，單純依靠血緣關系的家庭養老已經無法滿足養老需求。且隨著社會發展，為了更好地抵御自然和社會風險，養老服務由家庭向社會轉移是必然趨勢[10]。目前城市的社會化養老服務已逐步完善，而農村還遠遠不夠。以調查的X縣為例，該縣每個鄉鎮設一個公辦的社會福利院，僅限于農村五保老人入住。社會化的民辦養老機構幾乎沒有，失能半失能老人想入住機構，要么到縣城要么到其他較遠的地方，不利于子女探望。而處于起步階段的農村居家養老服務中心還停留在“老年活動室”水平，服務內容不全、質量不高、形式簡單、氛圍不濃，離老年人的服務需求有很大差距。事實上，農村居家養老服務中心只設站不提供實質服務的“掛牌現象”很普遍，由于人員、經費等制約因素，居家養老服務中心形同虛設。調查過程中農村老人們一致認為，農村迫切需要醫養結合的服務機構，建議把目前的居家養老服務中心和當地衛生服務中心整合，在2～3個村的中心地帶建立兼有養老、醫療和康復護理的機構，開展多樣化的養老服務，為獨居老人或空巢老人上門服務時，通過互聯網定期向在外的子女匯報老人情況；而對于有失能、半失能老人，養老負擔沉重的家庭，老人入住機構時，政府可以為其購買服務。這不失為農村未來的社會養老服務發展方向之一。

4 小結

在新形勢下保障老年人權益，除完善家庭贍養法律制度和尊敬愛戴老人的社會風尚，大力弘揚孝文化，還要針對家庭養老法律在農村實施遇到的困境，考慮到法律政策的局限性。法律的主要作用在于威懾不贍養行為，其宗旨在于教育、約束公民不去觸犯法律底線。因而在出臺各項家庭養老配套政策的同時，最根本的是要提高農村老年人收入水平。依托現有的農村居家養老服務中心，整合村醫療衛生設施資源，因地制宜發展農村家門口的社會化養老服務，有效保障農村老人的養老問題。同時要引導老人樹立自我養老觀念，在勞動年齡時期有意識地儲蓄養老金，掌握家庭財富和資源，變依賴養老為獨立養老，變依靠子女養老為依靠自己養老。

參考文獻：

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