新常態背景下三峽移民的基本現狀、趨勢與后期扶持對策研究

2016-04-29 00:00:00王守李凌云

湖北農業科學 2016年22期

摘要：新常態背景下，移民在異域生存發展進程中的差異化現象逐漸顯現，移民后期扶持安置工作也必須適應新變化、解決新問題。以湖北省當陽市為例，從人口分布、經濟水平、基本生活保障、信訪問題等4個方面，分析近10年來移民的基本現狀，對新常態背景下三峽移民的發展進行了趨勢分析，結果發現移民生產生活方式逐步向當地居民靠攏，“移二代”所占份額逐步加大，產業結構趨向二、三產業發展，貧富差距日益明顯，信訪矛盾逐步向部分人群集中。從均衡發展考量，提出了強化移民參政議政能力、加大產業扶持力度、搭建創業就業平臺、實行移民互幫互助、建立移民動態管理系統等移民后期扶持的對策建議。

關鍵詞：新常態；三峽移民；現狀；趨勢；后期扶持

中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）22-6007-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.069

The Basic Situation，Trend and Countermeasures for Later-period Support of Three Gorges Migrants under Background of the New Normal

WANG Shou-wen1，2，LI Ling-yun1

（1.Institute of Law and Public Administration， The Three Gorges University，Yichang 443002，Hubei，China；

2.Institute of Economics， Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China）

Abstract：Under the background of the new normal， the differences in development process of the migration in strange countries were gradually emerging， and the resettlement work of immigrants in later period must adapt to the new changes and solve the new problems. Taking Dangyang city of Hubei province as an example， from aspects of the population distribution， economic status， basic living guarantee， social stability， the basic situation of immigrants in the past 10 years were analyzed， and the development trend of Three Gorges migrants under background of the new normal was forecasted. The results showed that， the ways of production and life of the immigrants were gradually closing to that of the local residents， the next generation of migrants gradually increased the share， industrial structure inclined to the second and third industrial development， the gap between the rich and the poor became increasingly evident， and the contradictions of letters and visits gradually converged to part of the population. Considering from the balanced development， the countermeasures and suggestions for the later-period support of immigration were put forward as follows： intensifying immigrant ability of political participation， strengthening industrial support， creating chances of employment and entrepreneurship， implementing mutual assistance of immigrants， and establishing immigration dynamic management system.

Key words： new normal； Three Gorges migrants； present situation； tendency； post support

三峽工程規劃移民113萬人，自1985年開始經過8年試點，到1993年隨樞紐工程開工而全面展開[1]。目前，學術界對于移民問題的研究重點主要轉移到了移民的后期扶持、外遷移民的社會整合等問題上。在移民問題分析方面，朱東愷等[2]從經濟學角度出發，提出了利益補償或均衡機制設計、移民與失地農民關系分析、移民貧困與移民工程之辯、新老移民風險分析、征地補償和移民安置稅費問題研究、移民中土地問題研究等6方面問題。王茂福等[3]在推拉理論的基礎上，將制度因素作為變量，研究了水庫移民遷移的問題。沈際勇等[4]對三峽庫區某縣農村水庫移民安置效果與后期扶持情況進行了調查，認為大農業的安置途徑仍是農村水庫移民安置的最基本選擇，但從長遠來說，農村水庫移民的生產安置出路在于市場。在移民安置的認識方面，王茂福等[5]從福利經濟學的角度探討水庫移民安置目標可以分解為生活安置目標和生產安置目標，最終目的是保障和改善水庫移民和其他相關人口的福利水平。陳阿江[6]以市場經濟框架為認識問題的出發點，就項目影響人的需求及其演變、移民的外部條件（供給）及其演變作出分析。徐元剛等[7]提出了水庫移民安置中非政府組織協同機理與功能探討。在移民扶持對策方面，樊啟祥等[8]對創新農村移民安置方式的必要性進行分析，從促進水庫移民可持續發展的角度，面對西南地區土地資源稀缺的現實，以西南某大型水電站為例，提出并分析了“長效補償+入股分紅+社會保障”的移民安置方式。程鵬立等[9]從評價體系入手，建立了移民的生活水平綜合評價、移民群體的社會適應性評價、移民安置的社會風險評價等評價體系。張春美等[10]闡述和分析了移民生產扶持面臨的系列問題，提出了扶持移民生產，提高移民收入水平的一些對策建議。

“十二五”期末，中國經濟發展步入新常態，經濟增速從高速增長轉為中高速增長，增長方式由數量擴張轉向質量提升，發展動力由投資驅動轉向創新驅動，宏觀政策由刺激增長轉向區間調控[11-13]。國家經濟結構的調整為三峽移民后期扶持和管理工作帶來了新的變化和挑戰[14]。根據現有研究文獻的梳理，以湖北省當陽市為樣本區域，探討了移民后期扶持工作中存在的問題，以對三峽移民發展趨勢進行分析預測，并探討后期扶持的有效政策。

1 當陽市移民生活現狀

湖北省當陽市位于江漢平原向鄂西山區的過渡地帶，現轄7個鎮，3個街道辦事處，155個行政村，18個社區。國土面積2 159.0 km2，耕地面積4.4萬hm2，總人口48.6萬人。當陽市是全國接收三峽庫區自主外遷移民人數最多的縣（市）之一[15]。

通過查閱2006-2015年當陽市政府工作報告等相關檔案，了解當陽市經濟發展、社會狀況、維穩現狀等基本情況，并多次與當陽市移民局對接，在收集三峽移民相關數據資料基礎上進行分析。

1.1 人口結構

當陽市接收三峽庫區移民主要來源于重慶地區和宜昌周邊縣市自主外遷而來的移民（表1）。

1）來源地分析。從遷入地區分布來看，遷入地到當陽市的直線距離從45.6 km（夷陵區）到326.1 km（萬州縣）不等，在當陽以西均勻分布，基本呈沿長江流域直線分布的特點。從經濟發展程度來看，遷入人口最多的巫山縣和秭歸縣均屬于山區縣市，農業人口分布較為分散，以第一產業為主要經濟結構，生態資源豐富，經濟發展水平相對當陽較為落后。

2）遷入類型分析。安置三峽工程移民方式主要有5種：政府組織（宜昌市內移民和部分重慶移民）、村級群眾自治組織自發聯系、移民中介介紹、經前期遷入的移民介紹、投親靠友。其中，政府組織搬遷安置移民887戶、3 208人（重慶市91戶、319人，宜昌市內796戶、2 889人），占移民總數的40.00%，近60.00%的移民屬于自主移民。自主外遷移民即國家一次性補償后自主選擇遷入地。這部分移民安置的特點在于缺乏科學長期的安置規劃、貧富差距較大、歷史遺留問題較多等。從以上情況可以看出，自主移民搬遷地址選擇一般基于距離近、生活習慣差異不大、經濟相對發達、具有一定的生活圈子等因素。

3）年齡結構。從圖1可以看出，當陽市三峽移民中共有非勞動力3 061人，占38.20%。勞動力4 951人，占移民總人數的61.80%。其中18～35歲勞動力1 352人，占27.30%；36～60歲勞動力3 599人，占72.70%。勞動力中現有大專及以上文化程度（含在讀）占0.33%；高中文化程度占5.30%；初中文化程度占36.00%；小學及以下占58.37%（圖2）。移民勞動力的顯著特點是年齡偏大（36歲以上勞動力占72.50%）、學歷低下（初中及初中以下占94.37%）、農業實用技能單一、富余勞力偏多。

4）居住地分布。由于當陽市三峽庫區移民分為兩大類，一類是政府組織搬遷安置，另一類是自主外遷安置，當陽市移民安置地點呈現出集中與分散相結合的特點。從政府角度來看，集中安置的移民便于統一幫扶，統一管理，所以政府多采取集中安置的方式，按照“集中安置到縣鄉，分散安置到村組”原則，共有3 027名移民集中安置在10個村，每個村安置移民200人以上。對于外遷移民200人以下的村也有13個村設有50人以上的集中安置點。而自主外遷安置的移民一般以親朋好友居住點為依靠，大多呈現分散形態，不規律地分布在全市123個村（場）。這種相對集中的居住模式，為移民安置提供了便利，對政府規范化管理、移民生活圈建立等起到了積極作用。但是，相對集中的安置模式容易造成利益群體的集合，為維穩增加壓力。反過來說，自主外遷的分散安置移民由于分布不均，安置地區生態環境、物質資源、經濟結構等具有較大不同，造成貧富差距較大，政府扶持針對性不強，對于移民發放的公共產品使用率達不到理想狀態，容易造成資源的過度集中使用或閑置。

1.2 經濟水平

從圖3可以看出，隨著移民勞動力中受教育程度的比例逐步提升，致富移民典型的不斷培植，生產生活方式的多元化發展，扶持項目的不斷加大，移民經濟生活水平逐步提升，但與當地人均純收入仍有一定的距離。

2015年，在當陽市移民局相關負責同志帶領下，隨機走訪了250戶、1 075名三峽移民，開展了一次調研。從走訪調查情況看，移民生活水平仍普遍低于當地居民生活水平，貧困式居民（人均純收入低于當地水平的居民）仍占有一定的比例。低收入移民的主要原因：一是移民文化素質普遍較低，科學理財水平不高。在當家理財和家庭資金合理安排上，自主外遷移民幾乎把住房質量和面積作為家庭開支的重頭，有43.20%的移民在遷入之初都建設有新樓房，56.80%的移民購置了當地村民上等的二手房。資金投入上，房屋投入約占家庭存款的40.00%～65.00%，三峽移民的住房面積與質量整體超出本地村民水平。用于生產、經營、開發等方面的資金一般都不超過10.00%。還有少數不善理財的移民，自主外遷補償的款項沒有進行妥善安排，大肆揮霍，甚至沾染黃賭毒等，形成惡性循環，無法自主生產生活。二是在自主外遷移民遷入過程中，安置質量不優，發展致富的空間不大。自主外遷移民在遷入時，一般對安置地的生產生活條件沒有開展細致調查比較，耕（園）地質量普遍不高。三是移民有發展致富的愿望，但缺少相應的資金扶持與技能培訓。

1.3 基本生活保障

從表2可以看出，政府組織搬遷的三峽移民人均宅基地面積、房屋面積和土地資源均與當地居民生活水平基本持平，通水、通電、通路率均達到100%；有線電視通戶率100%；義務教育覆蓋率和公共醫療服務覆蓋率100%。外遷移民安置基本實現了“有房住、有地種、基本生活得到保障”的目的。但是，在走訪過程中了解到，由于當陽市接收安置的移民多，涉及范圍廣，還有相當一部分自主外遷的移民所在的安置村基礎設施差，行路難、灌溉難、吃水難、用電難等問題仍然很突出。而隨著三峽工程的竣工，可用于三峽移民外遷安置區基礎設施與經濟發展方面的資金越來越少。按三峽后續政策，后續扶持項目基本沒有。特困村、貧困戶的基本生活應該如何保障，資金從何而來又如何分配仍是移民安置的一個重要問題。

1.4 信訪問題

從圖4可以看出，隨著信訪維穩成為營造和諧社會的重要組成部分，全市信訪總量逐步下降，移民信訪總量也隨之下降。但是，對比起全市信訪數量的穩步下降，移民上訪仍然存在年份集中、人員集中等特點。移民上訪的熱點主要集中在移民生活困難方面，及時解決困難戶移民的生產生活問題，逐步提升移民致富能力仍然是當前移民生產扶持的重點問題。

2 新常態背景下移民生活發展趨勢分析

在新常態背景下，移民生產生活情況也有了一定的變化，移民已經不再只滿足于基本生活保障，生活方式、經濟基礎、文化程度等各方面的不同造就了移民需求的多樣化，對移民后期扶持政策也有了相應的更高要求[16]。通過上面的現狀分析，移民的生活發展大致有以下幾個趨勢：

1）移民生產生活方式逐步向當地居民靠攏。從表1可以看出，到當陽三峽庫區的移民大多是周邊省市地區遷移而來，其生活習慣、人文環境、傳統風俗、宗教信仰等均與遷出地大致相同。而政府組織搬遷的三峽移民大多采取集中居住的模式，在日常生產生活中，與當地居民聯系密切，交流逐漸增多。經過20多年的適應發展，移民的生產生活方式逐步向當地居民靠攏。

2）“移二代”所占份額逐步加大。針對三峽移民來說，移二代即出生在安置地或在安置地成長起來的一代。18～36歲的勞動力大都是“移二代”，這部分人將逐步取代“移一代”成為勞動力的主力軍。“移二代”沒有經歷過轉移安置的過程，對生活的滿意程度主要是參照遷入地的標準，對生活、教育、保障、服務體系等方面要求更高。

3）移民產業結構趨向二、三產業發展。在走訪中了解到，移民勞動力選擇二、三產業的比例比當地居民從事二、三產業比例的普遍要高。移民搬遷到新的居住地，要適應環境開展正常的生產生活需要一定的時間差，特別是在基本農耕地的批復、分配、耕種過程中，與當地生活圈也存在摩擦，解決這個摩擦需要一定的時間，而在這些適應時間中，第一產業所帶來的經濟效益過低而且收益過慢。同時，由于遷入地的環境不同、資源分配不同、農業生產的方式不同等，部分移民無法適應當地農業產業發展，轉而選擇外出務工、自主創業等二、三產業。另一方面，隨著移民逐漸在安置區正常開展生產生活，國家對于移民的安置補貼政策從基本的衣食住行逐步轉移到了培植移民產業、解決社會矛盾、推動精神文化生活共同發展上，對于農業產業的政策扶持逐步轉向了多元化的政策扶持，造成更多的移民選擇從事二、三產業。特別是國家調控逐步向市場調控方向傾斜，移民生產生活方式將更多地向第二、三產業聚集。

4）移民貧富差距日益明顯。在走訪過程中了解到，部分自主外遷的移民積極開展自主創業，年收入過十萬的致富典型戶過百戶，還有10戶左右的年收入過百萬。在三峽庫區移民平均經濟水平普遍低于當地水平的條件下，部分致富帶頭人的出現表明移民正在逐步脫離固有的政策依賴思維向主動致富方向發展。另一方面，部分移民由于缺乏自主致富能力，政府補貼什么就干什么，扶持什么就做什么，盲目跟從，缺乏自主創新意識，生產生活方式受到“政策依賴性”的制約。長期形成的依賴性造成移民的生活區域變小，將更多的精力和時間用在與搬遷地索要政策、索要幫扶上，缺乏自主創業思維和能力，導致“幫一下就好一下，不給政策就貧困”的現象時有發生。兩種不同的思維模式導致移民貧富差距逐步加大。

5）信訪矛盾逐步向部分人群集中。移民的信訪趨勢是總量逐步減少，問題相對集中，超過70.00%的信訪問題集中在因災因病生活困難等原因上。這部分移民上訪的原因是缺乏經濟來源和基本生活保障。而由于移民扶持資金不足、地方財政支持不夠、政策性落實存在差異等原因，廣泛普遍式的扶貧措施無法根本解決這部分移民貧困問題，地方政府在這部分移民的扶持措施上存在“上訪幫扶”的傾向，致使這部分移民逐步形成“受幫扶”的固有思維，成為移民上訪的“主力軍”。

3 加大移民生產扶持力度的對策建議

新常態下，隨著農村改革的不斷深入，城鄉統籌發展和城鎮化發展的步伐不斷加快，三峽移民的需求也逐步由生產生活條件的改善轉向生活品質的提升，教育、科技、消費、娛樂等方面的需求不斷加大。在國家移民政策整體導向不變的情況下，面對移民生產扶持工作提出的新要求，提出以下措施建議。

1）強化移民參政議政能力。移民與當地居民生活逐漸同步，各項生活指標向當地居民靠攏，要實現真正意義上的“融合”，還應該保證移民的政治權利，細化到具體工作就是參政議政的能力。公眾事務的有效參與有助于消除移民對于將來失去土地等各種資源、生計、社區和社會關系網絡，或者在補償、安置等權利資格的復雜談判中可能被欺騙的擔心，并賦予移民對其生產、生活安置和重建活動決策的權力，從根本上消除決策群體對移民享有權力的排斥。不經過充分參與和協商而進行的移民安置可能會導致不適當的策略、錯誤的決策和最終的移民貧困[11]。可充分發揮村民自治能力，成立非政府組織參與移民安置，在法律法規范圍內采取自主管理模式。鼓勵移民積極參與村民自治，使移民集體獲得知情權、參與權、決策權，融入當地生活圈，弱化對立矛盾，逐步削弱“對立排他”心態。

2）加大產業扶持力度。隨著經濟社會發展，移民生活區基礎設施建設得到極大的改善，基礎設施已不再成為制約移民發展的根本因素，移民后期扶持工作已經不僅僅局限于滿足移民基本的衣食住行，還要從拓寬扶持領域，搭建移民產業架構入手。特別是“移二代”將逐漸成為移民主要勞動力，促進“移二代”增收就是提升移民整體經濟水平，而由于“移二代”受教育程度普遍高于“移一代”，對新興事物的接受度也更高，為發展特色產業提供了有力的條件。通過扶持移民產業發展，實現移民生活水平提檔升級的扶持目標。

3）搭建創業就業平臺。由于移民生產生活方式逐步向二、三產業轉移，拓寬增收渠道已成為移民扶持重點工作。政府相關部門應根據移民實際需要，從移民創業就業方向入手，合理安排扶持資金，有針對性地開展扶持工作。一方面依托現有農業資源，有針對性地開展農業技術培訓，規劃培育移民優勢產業基地，改變單一的農業生產模式，提高農產量和品質，實現增產增收的目標；另一方面根據市場需要，積極聯系當地企業開展就業技能培訓，促進移民在本地就業，避免二次移民現象發生。

4）實行移民互幫互助。張春美等[10]在研究中曾提出移民群眾采取自愿形式以一定數量的資金入股建立移民發展基金會，移民會員享有從基金會貸款從事生產開發的權利，并按基金會章程交納適當的資金占用費。對生活貧困的移民實行重點扶持和無償扶持。移民基金會的模式可以充分激發移民致富的積極性和主動性，解決部分移民存在的“政策依賴性”，有效緩解移民和政府的對立心態。政府部門可大力培植政治素質過硬、個人能力強、具有帶動作用的骨干移民，充分發揮骨干移民的示范帶頭作用，為移民發展基金會提升動力活力。

5）建立移民動態管理系統。運用科學有效程序精準識別移民需求，采取定性分析、量化指標、分類管理等方式，對移民實行有差別的幫扶政策，有針對性地改善移民生產生活環境。通過動態管理系統，切實把需要幫扶的對象和需求識別出來，落實“差什么補什么”、“需要什么扶持什么”，找準移民反貧困突破點，分類管理，集中突破。

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