淺談我國行政復議體制的完善

【摘要】：本文從目前行政復議體制的缺陷談起，對我國復議體制的完善提供了相關的意見和建議。

【關鍵詞】：行政復議;行政訴訟

行政復議是行政機關系統內部自我監督的一種重要形式，也是行政相對人維護自身合法權益的一種行政救濟途徑。然而，隨著我國依法治國的進程，現行的復議制度仍顯露出一些缺陷，有等進一步改革與完善。

一、我國現行行政復議體制的缺陷

現行行政復議制度在實踐中對維護社會穩定發揮了重要的作用，但是針對法治社會的要求，全面地來審視現行的行政復議制度，仍然存有以下不足：

（一）行政復議范圍仍過于狹窄

現行的《行政復議法》與《行政復議條例》相比，雖然在行政復議范圍上有較大的突破，并首次規定了可以對部分抽象行政行為進行有條件的復議。但是，與西方法制發達國家相比，我國行政復議受案范圍仍然較小。

首先，行政不作為具體行政行為缺乏行政復議監督。我國行政復議立法對行政不作為的審查主要采取羅列主義方式，而僅僅列舉了三種不作為的行政行為作為提起行政復議的對象。規定這樣的范圍顯然過窄。其次，公務員的合法權益缺乏行政復議救濟。我國《行政訴訟法》第12條列舉了法院對該類糾紛不予受理。這意味著只要是行政機關作出的涉及公務員權利義務的一切行為，均不屬于行政訴訟的受案范圍，這與“有權利必有救濟”的現代法治原則是相違背。再次，大部分抽象行政行為缺乏行政復議監督。《行政復議法》沒有將行政規章納入行政復議的范圍。

（二）復議機構相對獨立性不強 ，復議人員缺乏專業性

首先，復議機構相對獨立性不強。我國《行政復議法》規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。目前，復議機關中負責法制工作的機構只是復議機關的一個內部行政機構，隸屬于各級人民政府及其職能部門，無獨立的行政主體地位。其次，復議人員缺乏專業性。在現實的行政復議工作中，專職復議人員畢竟是少數。從我國目前復議工作人員的構成來看，懂得法律業務能勝任工作的并不多，大多數辦案能力低，甚至不會辦案分析執法問題，重實體，輕程序，造成工作失誤等情況。

（三）行政復議審理模式過于書面化

我國《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人和第三人的意見”。但這種規定也過于籠統，且行政復議申請人對行政復議機關作出行政復議規定的過程缺乏了解。實際上，行政復議申請人在整個行政復議過程中，除提出行政復議申請以外，是被阻止在行政復議活動之外的。“書面審查”過于注重行政效率，而忽視復議的公開性，降低了透明度，程序公正的價值難以實現。

（四）行政復議與行政訴訟的立法銜接不夠暢通

由于《行政復議法》和《行政訴訟法》的立法時間和內容的差異，兩者在銜接上存在著較多的矛盾。首先，行政復議的受理范圍與行政訴訟的受案范圍不銜接。其次，行政復議與行政訴訟的法律依據不協調。在我國行政訴訟中，人民法院確認具體行政行為是否具有合法性，其依據是法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例，對于部門規章以及地方政府規章只是參照。而在行政復議的實踐中，復議機關作出復議決定的依據要比行政訴訟中的行政審判的法律依據廣泛，除了完全覆蓋行政訴訟法律依據的范圍外，還包括行政規章以及上級行政機關制定和發布的具有普遍約束力的決定和命令。

（五）行政復議終局的規定有悖于“司法最終裁決”原則

所謂行政復議終局是指對于某些行政行為的侵害，行政相對人如選擇行政復議救濟，復議決定一經作出即終結案件，行政相對人不能再申請行政復議，也不能向法院提起訴訟。司法最終裁決原則，是現代法治的一條重要原則。如《聯邦德國行政程序法》規定，異議人對異議審查不服，便可向行政法院提起行政訴訟。行政復議不應該是終局裁決，當事人對行政復議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟，由司法機關對所爭議的行政行為做出終局裁決。行政法的一個重要目標是在行政機關系統外尋找救濟手段，同時也不妨礙正當的行政效率。[1]然而，就在“司法最終裁決”原則是世界各國解決行政爭議的一般通例時，我國存在著行政復議終局。

二、我國現行行政復議體制的改革與完善

鑒于上述探討的行政復議制度缺陷，我們提出以下幾點建議：

（一）加快法院體系司法改革，設立專門的行政法院

行政復議行政化和司法行政化是我國的一大特點。雖然現在正在進行地方法院省管，準備設立知識產權法院，但行政法院設立更為迫切，更有利行政法院去行政化，去地方化，這是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政復議。為節約行政資源，減輕當事人的訴訟成本，可以借鑒西方國家的法律制度，取消行政復議程序，由復議機構和人民法院的行政庭合并組成專門的行政法院解決行政爭議，將會起到事半功倍的效果。

（二）進一步擴大行政復議的范圍

行政復議制度自建立以來，復議的范圍不斷擴大。從西方國家行政復議制度的歷史演變來看，行政復議受案范圍都有不斷擴大的趨勢。

首先，將行政機關的內部行政行為納入復議范圍。從行政復議制度的發展趨勢看，把內部行政行為納入行政復議的范圍是必要的，也是可行的。其次，進一步放寬可以申請復議抽象行政行為的范圍。除規范國防、外交等國家行為的抽象行為之外，包括行政法規、規章在內的抽象行政行為均應納入復議審查范圍。

（三）設立行政復議委員會，相對集中行政復議權

可在縣級以上各級人民政府統一設置專司行政復議職能的機關，比如現在部分省試行設立的行政復議委員會，賦予其獨立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復議案件。將行政機關所擁有的行政復議職能分離出來，統一由行政復議委員會行使。行政復議委員會在全國范圍內形成四級：縣級政府設立的行政復議委員會、設區的市級政府設立的行政復議委員會、省級政府設立的行政復議委員會、國務院設立的行政復議委員會。[2]設立統一的、專門的行政復議委員會以后，所有的復議案件都要納入到新的復議管轄體制中來，不再存在由上級主管部門管轄和由作出具體行政行為的原機關管轄的問題了。

（四）加強復議機關不作為的法律監督

現行《行政復議法》規定：“無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分”。有必要將行政機關的行政不作為納入行政復議的范疇。另外，此規定局限于一種內部責任的設計，沒有明確復議機關不作為行為給相對人帶來的損害如何賠償的問題。我們認為，應當對此行為有外部責任的相應規定，是否可以考慮采用行政賠償的原理，對于因此而給相對人造成的損失進行賠償。

（五）確立復議期間不停止執行原則

現行《行政復議法》第21條規定了復議期間行政行為不停止執行的原則，即便行政復議中止或終止的情況下，行政行為仍以不停止執行為原則。不停止執行原則的設定和實施給行政相對人造成巨大損害的事實比比皆是。在人民法院的司法實踐中，不論是相對人申請復議，或提起行政訴訟，行政機關往往暫緩執行或暫緩申請法院強制執行。在進入行政訴訟階段，行政機關申請法院強制執行時，人民法院也往往不予準許強制執行。所以，從更好地保護相對人合法權益的角度出發，《行政復議法》應當改變這一原則，把停止執行作為原則性規定，不停止執行作為特殊情況下的例外。

注釋：

[1]滕明榮.我國行政復議制度的缺陷及合理構建[J].寧夏社會科學.2005（6）

[2]方軍：“將抽象行政行為納入行政復議范圍的立法構想”，載《法學研究》2004年第2期。