寧夏水權制度制定及水權交易實踐的思考和建議

【摘要】我區從2003年開展了黃河取水水權轉讓試點工作，在對我區水權制度建設、水權交易現狀、存在的問題進行分析的基礎上，提出了在水權試點工作中要加強水權基礎工作建設、規范水權制度建設、水權交易市場建設等方面的對策建議。

【關鍵詞】水權；制度；交易

寧夏回族自治區地處中國西北內陸干旱地區，主要可用水資源包括本地地表水、地下水、黃河水以及苦咸水（苦咸水淡化因為成本較高，目前在寧夏沒有得到推廣）。本地地表水可利用量僅為3.00億立方米，地下水可開采量為1.50億立方米（扣除地表水重復計算量）。目前寧夏的社會經濟發展主要依靠黃河水支撐。1987年國務院分水方案分配寧夏耗用總量指標40億立方米，加上當地地下水資源量，全區可耗用總量41.5億立方米，人均不足700方，屬嚴重缺水地區。干旱缺水是寧夏基本區情，隨著黃河流域經濟社會發展對水的需求量的增加，黃河水資源日趨緊張，我區耗用黃河水量將受到嚴重限制。要實現全面建設小康社會的奮斗目標，加快工業化、城鎮化發展，對水資源的需求將進一步增加，水資源總量不足與發展需求之間、生產發展與生態用水之間的供需矛盾日趨尖銳，水資源短缺已成為制約寧夏社會經濟發展的“瓶頸”。實現黃河水資源優化配置、高效利用，必須明晰水權，建立水權配置制度，推進寧夏節水型社會建設，支撐社會經濟可持續發展。

一、水權制度建設

1.1 水權制度制定背景

寧夏水資源具有時空分布不均、年內和年際變化大等特點，極端天氣加劇了水資源總量匱乏的問題。2011年中央1號文件提出“實行最嚴格的水資源管理制度，充分運用市場機制優化配置水資源”。2013年習近平總書記提出了政府與市場“兩手發力”的治水思路。黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記重要講話精神要求，立足我國基本國情水情，堅持社會主義市場經濟改革方向，正確發揮市場作用和政府作用，加快推進水權水市場建設，逐步建立歸屬清晰、權責明確、監管有效、流轉順暢的國家水權制度體系和水市場格局。《水法》第四十八條規定“直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并交納水資源費取得水權”。實行取水許可制度和水資源有償使用制度體現了水資源是有價值的商品水。由于用水效率和效益因行業和用戶的不同而不同，各用水戶的用水量因用水效率的改變會發生動態變化。因此，這種行政分水方式是無法取得高效率和效益的。實現水資源優化配置，只有通過制度和市場雙重手段，才能促進有限水資源的高效利用和合理配置，使水資源利用效率最大化和配置最優化。

1.2 水權制度和水權交易是水資源有效配置的堅實基礎

水資源是自然資源，具有財產和資源雙重屬性，當水資源短缺時，水資源具有資產的特性。《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國水法》規定，水資源屬于國家所有。水權指水資源的所有權和使用權（包括占有、使用、收益、處分等各項權能）。水權確權是指依法確認單位或個人對水資源占有、使用和收益的權利的活動。我國當前在水資源所有權和使用權上制定了一些制度，如流域管理與行政管理相結合的管理制度、取水許可制度和有償使用制度、用水計量收費制度、用水總量控制和定額管理制度等，這些更多地體現在水權持有者的義務上。用水戶層面的初始水權（國家及其授權部門第一次通過法定程序為某一地區、部門或用戶分配的水資源使用權）尚不明晰。農業用水戶和工業企業用水等的初始水權不明確，可轉讓的水權無從核算。另外，水資源費征收標準也需要從水權的角度進行分析解決。

水權制度建設旨在建立起歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的水資源產權制度，是要利用產權激勵和可轉讓功能，提高用水效率，減少水資源浪費，并實現水資源在不同用途之間的轉換。

二、寧夏水權改革現狀和存在的主要問題

2.1 寧夏水權交易現狀

2003年9月，黃委會以黃水調[2003]28號文件《關于寧夏回族自治區開展黃河取水水權轉讓試點工作的復函》，同意寧夏開展黃河干流取水水權轉讓試點工作。編制了《寧夏青銅峽河西灌區惠農渠灌域向馬蓮臺電廠轉讓部分黃河取水水權可行性研究報告》和《寧夏青銅峽河東灌區漢渠灌域向大壩電廠三期工程轉讓部分黃河取水水權可行性研究報告》。2004年，兩個水權轉讓節水改造項目已先后開工建設，進展比較順利。

目前，寧夏已經實現的轉換水量主要通過干渠節水改造工程獲得。由寧夏水利廳代表寧夏政府與工業企業簽署水權轉換合同，并監督水權轉換項目的實施。轉換水價根據節水項目成本和項目周期制定。隨著干渠改造成本的提高和節水潛力的下降，轉換水價呈現上升趨勢，截至2013年6月，寧夏共有9個水權轉換項目，轉換水量約8800萬立方米。水權轉換項目一方面在保持用水總量不變的情況下，幫助工業企業解決了用水難題，并用相對較少的水量撬動全區的經濟發展；另一方面強制工業企業合理用水，限制了其對新鮮水資源的占用。嚴格的水權轉換審批措施，極大地促進了工業企業在節水方面的技術改造與升級。在水權轉換實施的10年間，水洞溝電廠、鴛鴦湖電廠等企業相繼實施節水改造工程，年節約水量為7000萬立方米，對緩解寧夏當地水壓力作用顯著。

2.2 寧夏水權改革存在的問題

2.2.1 法律法規體系不健全

我國目前與水權交易有關的法規主要是《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》。對取水權轉讓作了原則性規定。總體上看，誰能開展水權交易（市場主體）、能對哪些水權開展交易（可交易水權）、怎么開展交易（交易規則）等水權交易關鍵問題，缺乏通用的法律規定。同時，《條例》將取水權初始配置方式限定為政府行政配置，排除了市場機制的運用，將取水權轉讓標的限定為通過節水措施節約的水資源，限制了市場機制作用發揮的空間。

2.2.2 水權交易實踐不充分

目前我們寧夏雖然有了一些交易案例，總體上看，我區水權交易市場尚處于起步階段，很多方面還未形成有效的做法和經驗。主要表現在：一是這些交易案例都是由政府主導操作的，政府與市場的界限不清。二是市場機制的作用不明顯，市場供求機制、價格調節機制、競爭機制尚未在交易中發揮作用。三是水權交易平臺建設剛剛起步，缺乏有效的水權交易運作體系，如管理體制不合理、轉讓市場不成熟。四是市場交易規則尚不健全，市場準入、市場交易、市場監管等規則基本處于空白。五是交易風險防范、第三方影響評價等機制尚未建立，只是停留在理論層面，市場監管基本處于缺位狀態，社會監督和公眾參與不足。

2.2.3 基礎工作弱

主要表現在：一是管理水平不高，與現代水資源管理制度不適應。水資源是部門分割管理的“多龍管水”體制。地表水與地下水、城市與農村、供水與排水、治污與回用相脫節，體制障礙影響了水資源的統一管理，制約了水資源管理部門對水資源配置、節約、保護職能的正常履行。二是灌溉定額制定缺乏科學依據。2014年寧夏全區毛灌溉用水量為58.20億立方米，已超過最嚴格水資源管理制度規定的農業和生態用水量之和55.14億立方米。三是實際灌溉面積與上報的灌溉面積不符。2015年農牧廳土地確權面積1935萬畝，實際灌溉面積783萬畝。四是水資源監控能力弱。秦漢渠、東干渠等干渠直開口支斗渠有取水監測計量設施，支斗渠以下渠道幾乎無監測計量設施；在高峰期灌區用水需求量大時，干渠梢段和部分高口高地用水通常難以有效保障，致使供用水矛盾較為突出，灌溉水利用系數低；初始水權界定不清晰；各用水戶田塊分散，不利于節水；小額水權找不到交易市場，等等這些問題難以為水權交易提供技術支撐。

三、對策建議

3.1 加強水權基礎工作建設

農業取水量占寧夏全區總取水量的90%，對寧夏而言，當前最重要的是結合農業用水定額管理制度，建立并實施農業初始水權分配制度和流轉制度，促進農業節水內在動力機制的建立。農業初始水權與灌溉面積和作物種植結構掛勾，所以首先要核實各市縣灌溉面積，合理分配初始水權。抓緊完善水資源監測、計量、水量調度等基礎設施建設。

3.2 規范水權制度建設

目前我區選擇了賀蘭、紅寺堡、中寧3個試點縣做為寧夏水權交易試點縣，首先要探索3個試點縣的工作機制，穩步推進水權制度建設，為水權確權工作提供法規依據。研究制定水權交易管理辦法，明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規則等。確定水權轉讓的限制范圍、初始水權分配制度、取用水管理、水權轉讓利益補償機制以及水市場的監管制度等。在實踐探索中不斷修正和完善水權制度的理念、方法和適用性，不斷提高其可操作性和應用性，摸索適合我區區情水情的水權制度。

3.3 在水權試點中，探索水權交易市場建設路徑

受水資源的流動性、季節性等特性所決定，水權交易存在很多不易界定的問題，為此水權交易市場的培育更為復雜。要重視基層的實踐，充分運用3個試點縣的工作機制，積極探索水權交易市場培育的方式方法，摸索適合我區的水權交易市場建設路徑，為在全區范圍內培育水權交易市場提供示范、借鑒。

參考文獻：

[1]孟硯岷，“市場之手”的魅力—寧夏水權轉換工作報道[N]中國水利網站。

[2]姜文來，水資源價值論[M]，北京：科學出版社，1998。