農村社區自治對城市社區治理的啟示與借鑒

摘 要：十八屆三中全會對發展基層民主提出了更高的要求。宜昌市秭歸縣通過“幸福村落”創建活動，鞏固了黨的執政基礎，激發了農村居民自治活力，發揮了基層民主的積極作用。合理劃分自治基本單元、規范完善基層自治體系、大力發展基層協商民主，對宜昌市城市社區自治實踐有極大的啟示和借鑒作用。

關鍵詞：社會治理創新 社區自治 社區協商

宜昌市自2010年10月被確定為“全國社會管理創新綜合試點城市”以來，探索出了一條以“一本三化”為核心的社會管理服務新路子，走在了全國和湖北省前列。為了在全國社會治理創新試點中始終保持引領地位，自2014年12月開始，宜昌開始探索社區自治體系規范化建設，并于2016年3月將總結出的“一分兩進三改”基本做法在全市城區社區推進。至此，宜昌市社會治理創新進入以 “社區自治”為主要任務的新階段。縱觀宜昌市社區自治創新實踐，秭歸縣開展的“幸福村落”創建卓有成效，不但鞏固了黨的執政基礎，延伸拓展了基層組織的管理服務“鏈條”，同時也促進了村民自治的落地生根，探索出了一條山區農村治理現代化的有效途徑，對當前宜昌正在全面推進的城區社區自治有巨大的啟示與借鑒意義。

一、合理劃分自治基本單元

秭歸地處三峽工程壩上庫首，山大人稀、居住分散是農村的典型特征。2000年該縣開展了較大規模的“合村并組”，行政村的服務范圍平均達到13平方公里，而各村一般只配備3至5名村“兩委”干部，基礎治理單元過大、村干部人數過少導致管理和服務難以到位。2012年秭歸重新劃分“村落”為新的農村基本自治單元，按照“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的原則，全縣186個村1361個村民小組共劃定為2055個自然“村落”。每個村落控制在50戶人口左右、1-2平方公里地域范圍，由各村根據實際情況提出實施方案，再由村民代表大會討論決定通過后實施。通過劃小村級自治基本單元，夯實了村民自治的基礎，“村落”成為村民自治落到實處的有效載體。

宜昌城區在推行社區自治的過程中，以小區業委會組建為抓手夯實社區自治基礎。按照“地域相近、類型相似、不跨網格、有利工作”的原則，宜昌將城區119個社區居委會劃分成735個小區，其中物業型小區283個，雜居型小區452個。在此基礎上，積極推進小區物業管理、業主委員會“兩個全覆蓋”。從目前的實踐來看，小區作為自治的基本單元仍然過大，有的新型物業小區動輒上千戶幾千人，管理、服務和自治都難以做到精細化，需要進一步細分、劃小。從秭歸的實踐來看，自治的基本單元應有合理的范圍和幅度，宜昌城區可以參考外地“樓院協商治理”的做法，對大的小區再進一步細分為單一樓棟、若干樓棟小組或院落，將基本治理單元控制在50—80戶左右，不僅有利于有效管理，而且也有利于尋求到居民利益訴求的最大公約數，促使自治落到實處。

二、規范完善基層自治體系

秭歸構建了“村黨組織—村落黨小組—黨員”和“村委會—村落理事會—農戶”的雙線運行、三級架構的治理模式。凡是村落有黨員3人以上的，同步組建黨小組；村落內黨員人數不足3人的，與鄰近村落聯合組建黨小組。全縣2055個村落一共組建黨小組1256個，實現了黨小組在村落內的全覆蓋。在此基礎上，各村落以“兩長八員”為骨干推進鄉村自治。“兩長”即黨小組長和村落理事長，“八員”即經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、管護員、環衛員、張羅員、監督員，由村落群眾采取無記名投票的方式推選產生，全縣共推選“兩長八員”10412人，黨小組長兼任村落理事長的844人。三級架構、“兩長八員”的農村自治體系，不僅充分堅持了黨對基層自治組織的領導，而且把產業大戶、致富能人、無職黨員、退休教師、退伍軍人等一大批農村精英動員起來，使得村中矛盾糾紛有人調解、紅白喜事有人張羅、產業發展有人帶頭、生活困難有人幫扶，增強了自治組織的凝聚力和戰斗力。

宜昌市在推進“一本三化”社會治理新體系的過程中，將“網格”定義為社會治理的基本單元。全市城區按照“因地制宜、規模適度、無縫覆蓋、方便群眾、便于管理”的原則，一共劃分了1421個網格，每個網格配備一個網絡員。網格員隊伍的建立，極大地充實了社區管理和服務的力量，再加上以前的社區專職委員隊伍，由政府主導的社區治理力量得到了極大增強。但社區中其他主體參與治理的程度遠遠不夠，居民參與自治的熱情不高，社會組織孵化培育不夠，多元共治的格局遠遠還沒有形成。借鑒秭歸的經驗，目前最迫切的是發動群眾的力量，通過各種方法，鼓勵居民中有能力、有思想的人帶頭參與社區治理。利用小區中精英、能人的帶頭作用，就能帶動、發動更多的居民積極參與社區自治，完善以社區黨組織為核心、社區自治組織為主導、社區居民為主體、社區社會組織及其他主體共同參與的社區治理新格局。

三、大力發展基層協商民主

秭歸出臺了《“幸福村落”章程》、《村落公益事業議決建管辦法》等制度，通過開展對話協商的方式，解決村落實際難題、化解村落矛盾糾紛。各村落都通過村民大會制定了村規民約，明確了獎懲措施。各村落理事會每年都召開村落群眾代表大會，民主商定本村落年度工作重點和項目規劃，再經由村落內三分之二以上戶主表決通過，最后上報到村“兩委”及縣鄉有關部門。在以項目建設為支撐充實自治內容的過程中，無論是項目提出、項目確定、項目建設，都充分發揮民主協商的作用，立足民需、遵循民意、凝聚民力。秭歸通過廣泛的民主協商，找準了群眾利益的關切點，讓村民自治真正落到了實地。在村落“兩長八員”的帶領下，由群眾籌資籌勞，幾年內共新修公路656條、1008.4公里，維修公路2048條、7098公里，新修水渠53062公里，維修水渠743公里，新建水池9291口、123萬多立方，維修水池3793口、7萬多立方，新建沼氣池883口、2000立方，架設水管1758公里，經濟得到了發展，民生得到了改善。

宜昌在城區范圍內也廣泛建立了社區協商議事會制度。通過制定《社區協商議事會工作辦法》，明確在業主層面設立業主協商議事會，在社區層面設立居民協商議事會，并對協商主體、協商會議召集、協商議題提出、協商內容、協商方式、協商銜接等作出了規定，不斷推進社區協商民主的制度化、規范化、程序化建設。其中規定業主協商議事會的主體為“2+N”， 居民協商議事會的主體為“5+N”，“2”為業主代表和社區代表等常設主體，“5”為社區黨組織和社區居委會代表、業主代表、非業主常住居民代表、其他社會組織代表等常設主體，N為根據協商需要邀請的利益相關方。目前存在的主要問題是，雖然規定了協商主體的廣泛性，但居民參與民主協商的程度還不夠，很多時候仍是社區“兩委”和業委會唱主角戲甚至是獨角戲，居民的主體作用還沒有真正發揮，難以形成深層次的、廣泛的、有效的協商民主。借鑒秭歸的經驗，可以充分發揮社區“兩委“及業委會的組織者和引導者作用，廣泛開展各類宣傳，積極組織各類活動，鼓勵社區居民走出家門相互交流，在相知相識的基礎上守望互助。只有打破社區的“陌生人社會”，才能促進居民通過開展對話協商找到群眾意愿和要求的最大公約數，提出真正貼近居民需求的協商議題，激發社區居民的自治活力，提升民主協商的質量和效能。

參考文獻：

[1]張茜等.村民自治有效實現單元的討論與研究[J].中國農業大學學報（社會科學版），2014（12）： 49-55.