村（社）購買法律服務的試點與思考

摘 要：蘇州市吳江區在村社開展購買法律服務試點，通過與律師事務所簽訂協議，明確法律顧問服務的服務內容，顧問律師服務形式和責任，落實法律顧問服務的經費保障。有效緩解了基層群眾日益增長的法律服務需求與農村法律服務資源不足的矛盾。結合吳江實際，提出將法律服務列入政府采購目錄，優化法律服務質量考核考評體系，擴大法律顧問服務隊伍，嘗試公職律師等建議。

關鍵詞：村社法律服務 政府購買 七都鎮

十八屆三中全會《決定》明確提出“普遍建立法律顧問制度”，這是我國建設法治中國的重要戰略舉措。在推進法治國家建設的過程中，工作量最大、鋪得最寬、最需要廣泛投入資金和人力的仍然是法律服務資源較為薄弱的最基層的農村（社）。本文結合吳江區七都鎮試點農村（社）推行法律顧問服務的實踐，試對當前吳江全面推進政府為村（社）購買法律服務進行探析。

一、 七都鎮的試點草案

2014年8月，七都鎮人民政府與**律師事務所就一村一社建立法律顧問制度起草了試點方案。方案結合村（社）基層法治工作實際，對農村（社）法律顧問服務的主要服務內容、主要服務方式及經費等方面進行了科學設置，為吳江全面推進村（社）法律顧問服務提供較好的研究樣本。

一是明確法律顧問服務的服務內容。法律顧問服務主要包括四個方面：1、為村（社）管理提供法律專業意見。包括協助起草、審核、修訂村（社）自治組織章程、村規民約以及其他管理規定，引導村（社）依法管理。2、為群眾提供法律咨詢和法律援助。 3、開展法制宣傳。 4、參與人民調解工作。擔任兼職人民調解員，根據基層調解組織的安排參與矛盾糾紛排查和調處工作，或為調解組織調處重大疑難矛盾糾紛提供法律意見。二是落實法律顧問服務的經費保障。由于至今江蘇和蘇州沒有針對村社購買法律服務出臺統一的扶持政策，**律師事務所承諾在試點期間為七都22個村（社）法律顧問暫時提供免費服務。一旦政府層面出臺統一的政策，根據有關政策文件，再確定服務年度資費，顧問費用由政府承擔。凡涉及訴訟或仲裁業務費用由律所按照行業標準另行向委托方收取。涉及到有關工作費用如關行政、司法、簽定、公證等部門收取的費用由村（社）承擔。三是明確顧問律師服務形式和責任。每一名律師負責村（社）一個片區的法律顧問工作，顧問律師的執業證號、工作電話等聯系方式在片區服務大廳內予以公示。村（社）法律顧問對村（社）組織和群眾提出的具體法律服務需求應及時回應，對可能影響社會和諧穩定或涉及村（社）、群眾重大利益的事情，應及時到場或通過電話提出法律意見，同時向當地縣（市、區）司法行政機關報告。

二、七都鎮在基層農村（社區）開展法律顧問服務的實踐意義

七都鎮在農村（社）開展法律顧問服務對提高基層群眾法律意識，推進完善基層民主法治具有重要實踐意義。具體而言主要體現在以下幾個方面：

一是有效緩解基層群眾日益增長的法律服務需求與農村法律服務資源不足的矛盾。 在農村社會轉型的過程中，各種矛盾和糾紛復雜而頻發，迫切要求法律服務更好地發揮對農村經濟社會發展的引導、規范、保障作用和對各種矛盾糾紛的預防、化解、處置作用。而與此同時，農村法律服務資源相對匱乏，廣大農民普遍不能就近便捷地獲取法律服務。吳江的13個基層法律服務所僅有基層法律服務工作者61名，除去設置在城區的之外，真正扎根在鄉鎮、服務農村的更少，城鄉法律服務資源配置不平衡問題較為突出。在農村（社）開展法律顧問服務，可以直接為農村（社）輸送法律服務資源，切實滿足群眾的法律服務需求。二是有效彌補基層法律服務機構專業性、權威性不強的缺點。為農村基層提供服務的為法律服務所的工作者，他們一般難以處理專業要求高、較復雜案件的訴訟和非訴服務。律師事務所直接為農村（社）開展法律顧問服務，一方面可以提高基層法制宣傳和咨詢服務的效率和質量，從而提高村（居）民對法律服務的信任度，培養其信任法律權威的法治意識，同時也為有深度業務需求的村（居）民與律師進一步建立聯系提供更為便捷的通道。三是有效促進農村基層民主法治體系建設。按照七都鎮與律所簽訂的合同要求，法律顧問律師應幫助村（社）進行“法律體檢”，幫助修訂完善村（社）規民約、合同、協議等，同時協助村（社）依法做好“兩委”換屆選舉等重大事務。專業、權威的法律顧問服務是農村基層法治體系的能夠建立起來并順利運作的堅強保障，它能夠有效促進農村擺脫不知法不懂法不學法的落后狀態，逐步走上法治軌道。四是有效促進村民積極轉變觀念，樹立法律在農村基層的權威。在當前新型城鎮化快速推進的過程中，農村涉及到各類矛盾也較為集中。村民處理糾紛和矛盾的方式一般是找村書記或者是宗族勢力來調解，而在征地、拆遷等重大矛盾中，有些村民更傾向于通過上訪來表達訴求。這些觀念和方式與建設農村基層法治是相悖的，它們并不能對村民真正起到保護作用。在農村推進法律顧問服務，發揮律師的調解作用，幫助村民依法維權，既能夠維護農村和諧，鞏固基層法治，同時也能夠讓村民在自己的生活事務中，直接感受到法制的權威和力量，使廣大村民認識到依法維權才是保護自身權益最為可靠的有效途徑。

三、村（社）購買法律服務的有關問題和建議

推進政府為村（社）購買法律服務是完善基層法治體系的重要舉措。目前，在廣東、浙江、重慶等省市都已經全面鋪開一村（社）一顧問制度。七都鎮在村（社）開展法律顧問服務的探索與全國各地的實踐是具有共性的，在推進（村）社法律顧問服務中有以下一些問題需要注意：

一是盡快將政府為村（社區）購買法律顧問服務列入政府采購目錄，以確保該項工作獲得穩定的財政支出保障。目前，廣東、浙等地已經率先將村社購買法律顧問服務列入同級財政預算，而江蘇地區主要是地方自己在推，一般采用普通購買模式。要想建立常態工作機制并在更廣的范圍內推行該項工作，必須考慮建立較為可靠的公共財政保障機制。建議由江蘇省出臺文件，明確村（社）購買法律顧問服務的資費標準，并將政府為村（社）購買法律顧問服務列入政府購買公共服務的采購目錄，從而為該項工作建立起穩定的財政經費保障。二是要建立對村（社）法律顧問服務質量考核的考評體系。村（社）的法律顧問服務作為一項政府購買的公共服務，必須接受服務對象和購買方（政府）的考核。購買合同須約定考核事項，對不能達到考核要求的律師事務所及律師按約定實施退出。同時區、鎮司法機構必須建立工作組織并調派人員每年組織開展對村（社）法律顧問服務的考評工作。對考評優秀的律所及律師給予表彰和獎勵，對考評較差的給予批評，考評不合格的則上報政府，建議實施退出。三是要不斷擴大法律顧問服務隊伍。吳江全區有300多個行政村（包括社區），2000多個自然村，現有的執業律師和法律服務工作者遠遠滿足不了一村（社）一顧問的需要。 律師行業專業性強，考試通過率低，短期內要擴大吳江律師規模不太現實。可以從基層法律服務工作者入手，一方面加強對基層法律服務工作者的專業技能培訓，使現有基層法律服務工作者能夠適應法律顧問工作要求；另一方面可以吸收大中專院校的法律專業畢業生加入基層法律服務工作者隊伍，擴大基層法律服務工作者現有規模。四是可以同步探索和嘗試政府購買法律服務的另一種形式：公職律師。從目前各地（包括七都鎮）為村（社）提供法律顧問服務的內容來看，大多是在非訴訟法律服務的范圍內，這類服務較難按照社會律師行業收費。目前律所執業律師在村（社）開展法律顧問服務，實際上是他們在自身主要工作業務外的補充業務。他們實際是以他們的工作余力履行社會公共法律服務。而公職律師則可以把公共法律服務作為他的全部職責，它作為政府購買法律服務的另一種形式，在完善村（社）法律服務中，也值得同步進行嘗試。

作者簡介：肖安元（1983.08—），男，漢族，湖南邵陽人，南京大學中文系碩士研究生，中共蘇州市吳江區委黨校市情研究室教師。