新形勢下村級土地利用規(guī)劃研究

摘 要：中國是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是整個(gè)國家戰(zhàn)略部署中的重點(diǎn)所在，而土地又是農(nóng)業(yè)發(fā)展的生命線。在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，我們必須著重于解決“三農(nóng)”問題中的土地問題，尤其做好村級土地利用規(guī)劃與管理，從而真正為農(nóng)民創(chuàng)收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)以及農(nóng)村發(fā)展提供強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，本文將主要分析新形勢下村級土地利用規(guī)劃中存在的問題，并適時(shí)指出了我們應(yīng)該盡快對現(xiàn)有村級土地利用進(jìn)行規(guī)劃的必要性，并相應(yīng)的提出具體的規(guī)劃實(shí)施建議，深入貫徹我國“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，從而進(jìn)一步推動我國全面小康社會的建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：村級土地 利用規(guī)劃 問題 必要性 實(shí)施建議

一、引言

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，一直以來困擾著我們的“三農(nóng)”問題頗受大家的關(guān)注。其中，土地又是關(guān)系到“三農(nóng)”問題能否徹底解決的關(guān)鍵因素，因?yàn)樵谖覀冞@樣一個(gè)農(nóng)村人口占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國里，土地就是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生存與發(fā)展的根本物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前我國對于村級土地利用規(guī)劃方面還存在不少問題，主要表現(xiàn)為相關(guān)研究較為滯后，更不用說合理規(guī)劃村級土地利用了。因此，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)新形勢下，加快對于村級土地利用規(guī)劃的研究迫在眉睫，它將極大的促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，改變農(nóng)村落后的發(fā)展面貌，這在本質(zhì)上就有效解決了“三農(nóng)”問題。

二、村級土地利用規(guī)劃中的問題剖析

1.內(nèi)涵、特點(diǎn)及目標(biāo)。村級土地利用規(guī)劃就是指在一定規(guī)劃時(shí)期內(nèi)，依據(jù)上級土地利用規(guī)劃指標(biāo)，結(jié)合規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)際的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，確定居民點(diǎn)位置和面積、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用分區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)及耕地保護(hù)等。從本質(zhì)上來說，村級土地利用規(guī)劃就是基于土地規(guī)劃的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，其根本目的就是要徹底改變農(nóng)村現(xiàn)有落后的面貌，努力增加農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)量，進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入。一般來說，村級土地利用規(guī)劃應(yīng)該具有數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、可操作性、利益相關(guān)性等特點(diǎn)，其規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)該是滿足人的需求和做好環(huán)境保護(hù)兩個(gè)方面。

2. 存在的主要問題。

2.1規(guī)劃類型繁多，定位不清晰。當(dāng)前，我國村級土地利用規(guī)劃方面還存在著多種類型的規(guī)劃模式，比如說建設(shè)部村莊規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、國土部土地整治規(guī)劃等。這些土地利用規(guī)劃是從不同部門、不同角度做出的不同安排，從而使得村級土地利用規(guī)劃的范圍與深度不夠清晰，定位不夠準(zhǔn)確。

2.2規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)缺乏，編制技術(shù)不明確。我國目前的村級土地利用規(guī)劃可以參考的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要就是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，而它們制定初衷主要是針對城鎮(zhèn)土地使用的，對于村級土地利用規(guī)劃具有很多矛盾之處。加之原先有過的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)廢止，使得村級土地利用規(guī)劃缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而無法在進(jìn)行村級土地利用的時(shí)候進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。

2.3規(guī)劃模式籠統(tǒng)，缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃特色。我國現(xiàn)有的村級土地利用規(guī)劃主要是依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃（2006 — 2020）》，這個(gè)屬于高層提出來的土地利用規(guī)劃模式，是一種籠統(tǒng)的規(guī)劃模式，并沒有具體針對性。因此，在具體落實(shí)過程中，往往缺乏對于不同鄉(xiāng)村特點(diǎn)的針對性，在土地利用規(guī)劃方面沒有使用不同的規(guī)劃尺度，從而大大降低了土地利用規(guī)劃的有效性與特色性。這就說明了我國目前仍然缺乏低層性的村級土地利用規(guī)劃模式。

2.4法律不完善，規(guī)劃效果不佳。我國對于村級土地利用規(guī)劃的法律法規(guī)還不夠完善，或者說還缺乏足夠的規(guī)劃法律作為依據(jù)，從而使得我國村級土地利用規(guī)劃的實(shí)施效果不佳。雖然說很多鄉(xiāng)村都開展了大量的規(guī)劃實(shí)踐與研究工作，然而，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村級土地利用規(guī)劃又有了新的發(fā)展要求，而我們并沒有及時(shí)更新或完善相關(guān)的規(guī)劃法律，這就導(dǎo)致了規(guī)劃的有效性大打折扣。

三、村級土地利用規(guī)劃的必要性解析

1.強(qiáng)化土地管理的需要。隨著近些年來我國工業(yè)化與城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村地區(qū)土地利用管理已經(jīng)在逐漸的被人們重視起來。然而，由于各種因素的影響，農(nóng)村現(xiàn)有的土地利用與管理中的問題頗多，主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地方式仍然是粗放式的，利用率明顯偏低，農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)薄弱，高質(zhì)量的基本農(nóng)田遭到破壞，農(nóng)業(yè)資本流轉(zhuǎn)過程中的土地用途管制規(guī)范還不夠。因此，我們必須切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村土地管理工作，合理利用農(nóng)村土地。

2. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的需要。中央早在十年前就提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的目標(biāo)，其中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是最為關(guān)鍵的一個(gè)目標(biāo)，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到我國和諧社會主義社會的建設(shè)進(jìn)程。另外，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，我國還出臺了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，尤其對農(nóng)村土地管理提出了更高的要求，隨后，我國還相繼出臺了很多農(nóng)村土地利用與管理的政策，客觀上要求我們加強(qiáng)對于農(nóng)村土地利用規(guī)劃，以更好的保護(hù)農(nóng)村土地用地的擴(kuò)展，保護(hù)農(nóng)村現(xiàn)有的耕地面積，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，讓農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)一致。

3.土地規(guī)劃編制技術(shù)的需要。我國一些省市已經(jīng)在推行村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作，比如說重慶市已經(jīng)推出了相關(guān)的新農(nóng)村建設(shè)示范村，還在一些有條件的農(nóng)村地區(qū)開展村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作。浙江省也下發(fā)了相關(guān)通知，在幾個(gè)縣級市開展村級土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作。因此，我們說，村級土地利用規(guī)劃的開展，是我們當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中所需的土地規(guī)劃編制的技術(shù)發(fā)展需要。

四、村級土地利用規(guī)劃的實(shí)施建議

既然我們已經(jīng)透析了村級土地利用規(guī)劃中的問題以及開展規(guī)劃的必要性，那么，我們就應(yīng)該依據(jù)一定的規(guī)劃理論和依據(jù)，即科學(xué)發(fā)展觀理論，系統(tǒng)平衡控制論，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論以及因地制宜理論，認(rèn)真當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐不斷加快的新形勢，認(rèn)真做好村級土地利用規(guī)劃工作。

1.進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。在當(dāng)前新形勢下，我們的村級土地利用規(guī)劃工作，必須首先從法律制度方面給予完善與保障，否則，就會造成當(dāng)前村級土地利用規(guī)劃過程中的無法可依，有法不嚴(yán)的尷尬局面。那么，這就需要我們制定并不斷完善相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)管理辦法。一般來說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的受讓方主要就是承包農(nóng)戶以及法律允許的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織或個(gè)人。為了提高土地流轉(zhuǎn)中的規(guī)模效益，我們就應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色，開展特色經(jīng)營，讓農(nóng)村土地管理由分散型向?qū)I(yè)化和規(guī)范化的方向發(fā)展，它也必須由專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》來提供法律保障。此外，我們還應(yīng)該針對土地經(jīng)營者制定相關(guān)的政策來保障他們的合法權(quán)益，讓他們獲得長期且穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)利。

2.建立健全相關(guān)規(guī)劃機(jī)制。在我們開展村級土地利用規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)該建立健全專門的村級土地利用規(guī)劃機(jī)制。具體來說，我們應(yīng)該強(qiáng)化村級土地利用規(guī)劃公眾參與機(jī)制，比如說，完善村級土地利用規(guī)劃公告制度，提高村民認(rèn)知度；建立村級土地利用規(guī)劃聽證、論證制度等，從而讓村民擁有村級土地利用規(guī)劃的決策權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，我們還應(yīng)該進(jìn)一步明晰土地權(quán)益，注重村莊特色，滿足生產(chǎn)生活需求，最大限度的保障農(nóng)民利益，保持農(nóng)村發(fā)展的特色，保護(hù)好當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與民俗文化，從而健全村級土地利用規(guī)劃的權(quán)益維護(hù)機(jī)制。此外，我們還應(yīng)該建立一套激勵機(jī)制來安排和實(shí)現(xiàn)激勵主體和激勵客體之間的相互作用，從而讓村級土地利用規(guī)劃過程中的各主體間利益協(xié)調(diào)一致。

3.強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的管理工作。村級土地利用規(guī)劃的實(shí)施保障主要有行政管理保障、組織管理保障、監(jiān)管保障以及規(guī)劃實(shí)施效果評價(jià)制度等。具體來說，村級土地利用規(guī)劃是一種政府性質(zhì)的行為，因而它仍然需要一定的行政手段來進(jìn)行命令、指示、規(guī)定等。但是，我們又必須在執(zhí)行過程中防止行政權(quán)力的濫用，那么，我們就必須完善實(shí)施許可制度和公告制度。此外，我們還應(yīng)該在工作體制上加強(qiáng)組織保障建設(shè)，建立相應(yīng)的土地利用規(guī)劃實(shí)施管理檔案，加強(qiáng)相關(guān)的跟蹤和監(jiān)督工作，還要做好核查與評估工作，并把村級土地利用規(guī)劃工作實(shí)施情況納入到鄉(xiāng)村干部的業(yè)績考核體系當(dāng)中去，從而切實(shí)保障村級土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)、有效。當(dāng)然，我們還應(yīng)該完善相關(guān)的違法、違規(guī)舉報(bào)制度，讓他們通過多種渠道來強(qiáng)化監(jiān)督作用，并從動態(tài)的角度對村級土地利用規(guī)劃進(jìn)行定量與定性綜合評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

4. 注重村民參與。各地塊實(shí)際的使用者以及管理人員是村民，他們對土地的使用方向的決策權(quán)和支配權(quán)是非常大的。在對村級土地進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，不僅需要精英參與也應(yīng)該考慮到普通村民的意見，讓他們對規(guī)劃的目標(biāo)、指標(biāo)的分配等上發(fā)揮作用，給予普通村民一定的知情權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)對村民的風(fēng)俗習(xí)慣要充分的尊重，對他們所提出合理的建議要給予采納，以便于讓規(guī)劃更符合實(shí)際，經(jīng)過這樣再出臺的規(guī)劃或者決定操作性一定會大為提升，在實(shí)施的過程中阻力會降到最低。

5.明確定位。國內(nèi)土地使用的現(xiàn)行規(guī)劃體系種類繁多，分工也不明確，筆者建議把市、縣土地使用規(guī)劃合并，在村一級延伸土地利用規(guī)劃，這樣形成也是五級規(guī)劃體系，但是和原體系相比可以解決很多實(shí)際存在的問題。可以對在規(guī)劃的過程中規(guī)劃過粗的問題很好的解決，讓土地的用途分區(qū)和管理更加的強(qiáng)化，對每一塊土地的用途進(jìn)行詳細(xì)的劃分，不僅可以讓國家的土地政策可以更好地落實(shí)，對新農(nóng)村的建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的意義。

6.規(guī)范規(guī)劃內(nèi)容。與高水平的土地使用規(guī)劃相似，村級土地利用規(guī)劃目標(biāo)具有多維性，相關(guān)性以及復(fù)雜性的特點(diǎn)，不單單要讓耕地、農(nóng)田、建設(shè)土地等條件得到滿足，還必須進(jìn)一步的讓經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益進(jìn)一步的提升。筆者認(rèn)為要在國家相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，統(tǒng)一的出臺村級土地利用規(guī)劃。

五、結(jié)語

總之，我國農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，其中的土地問題是一個(gè)關(guān)系到全局的重要問題。我們必須做好村級土地利用規(guī)劃，建立靈活多樣的土地經(jīng)營方式，充分發(fā)揮村委會的各項(xiàng)職能，保持土地利用規(guī)劃的剛性與彈性，還要從政策方面制定土地流轉(zhuǎn)的管理辦法，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，制定相關(guān)政策，確保土地經(jīng)營者合法權(quán)益，而且還要從管理方面按規(guī)劃管制各業(yè)用地，建立規(guī)劃實(shí)施績效的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)行規(guī)劃公告制度，提高公眾認(rèn)知度，健全基本農(nóng)田保護(hù)制度，建立土地利用變動連帶責(zé)任制，建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，從而讓土地利用規(guī)劃按照實(shí)施性、“兩規(guī)合一”、 空間導(dǎo)向、靈活性等原則來突出特色，夯實(shí)基礎(chǔ)，并通過分類指導(dǎo)和試點(diǎn)先行來逐步開展并強(qiáng)化村級土地利用規(guī)劃工作，進(jìn)而讓農(nóng)村中的“三農(nóng)”問題隨著土地問題的合理化解決得到徹底根治。

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作者簡介： 艾靚，男，（1972.3—），湖北武漢人，碩士生導(dǎo)師，副研究員，碩士研究生，政治學(xué)（農(nóng)村問題）。胡蘇敏，女，（1993.11—）江蘇淮安人，研究生在讀，政治學(xué)。